La economista Jennifer Clapp en un excelente texto Food self-sufficiency: Making sense of it, and when it makes sense argumenta que es un error de apreciación ver la a la autosuficiencia alimentaria como una decisión binaria, entre el aislamiento total o la autocracia y la apertura total del libre comercio, cuando en realidad hay muchas formas de aplicarla. Ver el problema como una decisión cero-uno puede ser peligroso y las consecuencias desastrosas.
De hecho, polarizar el debate puede llegar a obscurecer las verdaderas necesidades de enfrentar los retos de la seguridad alimentaria y tomar decisiones equivocadas sobre el modelo agropecuario a elegir, así como la verdadera importancia que debe dársele al sector agropecuario en el desarrollo de la economía en general.
Autosuficiencia, seguridad y soberanía
Hay tres modelos de política alimentaria que actualmente se discuten en el mundo: autosuficiencia, seguridad y soberanía. Los tres se entrelazan. No son conceptos separados, mucho menos excluyentes. No se contraponen. Se complementan. Comparten, por ejemplo, el fin de incrementar la producción y la productividad a fin de satisfacer la demanda futura.
Los tres enfatizan que el problema actual reside en el acceso a los alimentos. No están desvinculados de la aplicación de políticas públicas redistributivas y la necesaria articulación entre alimentos y nutrición. Además, de todos se pueden emanar estrategias de protección social para atender crisis temporales o programas de transferencias condicionadas que formen parte de programas de combate a la pobreza.
Con el riesgo de simplificar, una forma de verlo es imaginarlos en etapas: en una primera instancia, lo normal es que un país se plantee como meta la autosuficiencia alimentaria, hasta donde sea posible; después, y donde no se haya logrado, por deficiencias en los recursos naturales o por factores climáticos, evoluciona en su concepto y define su política agropecuaria en función de la seguridad alimentaria.
O quizá sea más claro plantearlo de la siguiente forma: la autosuficiencia alimentaria es una forma de ver la seguridad alimentaria, que consiste en darle un mayor énfasis a la producción local. Si se diseña correctamente puede cumplir con los tres pilares básicos de la alimentación humana: disponibilidad, acceso y estabilidad.
Es equivocado establecer la autosuficiencia como un concepto anacrónico. La crisis de los alimentos del 2007 - 2009 revivió el interés por ésta y puso en evidencia dos cosas: primero, que el ciclo de precios bajos no era para siempre (que es el principal argumento a favor de la importación barata de alimentos básicos) y, segundo, que la alta dependencia es un factor real de riesgo para el acceso de alimentos.
Existe una tendencia a pensar en este esquema como un modelo contrario al libre comercio, sinónimo de la autarquía. En la práctica no es así. La mayor parte de los países que logran la autosuficiencia, posteriormente generan excedentes, los cuales comercializan en el exterior. Aquellos que no la alcanzan recurren a las importaciones.
¿Más rentable importar que producir localmente?
La autosuficiencia se logra cuando se satisface la demanda de alimentos mediante la producción interna, pero no se queda ahí. Lo que hemos visto en países desarrollados con vastos recursos naturales como los Estados Unidos, Canadá, Brasil y Argentina, es que una vez que alcanzan la autosuficiencia en alguno o varios de los alimentos básicos, se dedican a la generación de excedentes comercializables.
De hecho, como es el caso de los Estados Unidos, mantienen una política de reservas estratégicas de granos, ya que la autosuficiencia no sólo es deseable por motivos sociales, sino también como parte de la seguridad nacional.
Cuando los mercados mundiales presentaron grandes inventarios y hubo un período largo de precios bajos se hizo hincapié en la seguridad alimentaria. En ese período, el cual coincidió con la tendencia global al libre mercado, se propagó la idea de que era más rentable importar que producir localmente.
Sin embargo, aunque tiene la ventaja de ahorrar divisas, así como proteger a los productores de la volatilidad de los precios internacionales, en la práctica, tiene sus limitaciones.
La primera es que parece que le otorga más énfasis a la “disponibilidad” que al “acceso”. Eso no quiere decir, sin embargo, que se carezca de políticas para ello. Los Estados Unidos destinan más de 50% del presupuesto de su Ley Agrícola (conocida como Farm Bill) a la entrega de ayuda alimentaria a los más pobres. México, al igual que otros países, complementa su política alimentaria con ayudas o transferencias de ingreso, aunque es deseable que se desarrollen políticas basadas en la generación de empleo para las zonas urbanas y el fortalecimiento de la agricultura familiar en las rurales.
La segunda es que para aquellos países con baja disponibilidad de recursos naturales como el agua y la tierra arable puede tener un camino complicado. Por ejemplo, en los países de clima árido optar por la autosuficiencia alimentaria ha tenido un costo alto, ya que gran parte de las tierras y de los recursos hídricos fueron dedicados al riego, poniendo en riesgo el abastecimiento urbano.
Para producir sus propios granos estos países hicieron uso intensivo del agua a costa de la sobreexplotación de acuíferos”.
Importar alimentos equivale a importar “agua virtual”. Es por tanto sensato que los países que sufren escasez de agua importen alimentos básicos, como son los cereales, y usen sus propios recursos hídricos limitados para producir cultivos de exportación que tienen un gran valor, por ejemplo tomates, aguacates, berries y frutas tropicales. Las divisas obtenidas pueden ser utilizadas para pagar los cereales importados.
¿Cuál es la situación de México?
México aplica en los hechos un modelo ecléctico de política alimentaria, donde se combinan principios de seguridad y autosuficiencia alimentaria.
Ha buscado en los últimos 30 años la seguridad alimentaria basada en las ventajas competitivas y el libre juego del mercado, pero con intervenciones en el caso de cultivos básicos. Los equilibrios se han logado complementando la demanda interna con la importación de alimentos. Aunque en algunos casos, como el de la soya y el maíz amarillo, a un alto nivel de dependencia como ya lo discutimos en nuestro artículo anterior La soya y el maíz amarillo.
Pero también, y esto es lo complejo de nuestro modelo de soberanía alimentaria, apoyamos la producción nacional de granos, como el maíz, frijol, algodón, sorgo y otros con apoyos directos, que anualmente nos han llegado a costar hasta 16 mil millones de pesos.
De hecho, en el momento de escribir este artículo se publicó en el diario oficial de la federación (DOF) el incremento en el Ingreso Objetivo para diversos cultivos incluido además de los ya mencionados el trigo (http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5524665&fecha=31/05/2018). El ingreso objetivo es una especie de precio de garantía, con la diferencia de que el gobierno no actúa como comprador de última instancia, y también con el terrible hecho de que es regresivo, pues sólo beneficia a los medianos y grandes productores.
Un detalle de esto puede verse en mi artículo sobre las implicaciones de este esquema en el caso de Sinaloa (El problema de Sinaloa). Esta política ha rendido frutos en el sentido de que no hay desabasto de alimentos. Hay disponibilidad, pero no se ha logrado un acceso al 100%.
El enfoque multidimensional de la seguridad alimentaria de la FAO incluye, con el objetivo de enfatizar el acceso: 1) la erradicación del hambre y la subalimentación; 2) la eliminación de la pobreza y el fomento a la prosperidad económica y social y 3) la gestión sustentable de los recursos naturales como agua, tierra, aire, clima y recursos genéticos.
A pesar de todo el esfuerzo del gobierno mexicano en 2016 (muy a pesar de los controvertidos cambios “metodológicos”) se estimaron 24.6 millones de personas que presentaron alguna carencia por acceso a la alimentación (un 20.1 por ciento de la población total), de los cuales 21.4 millones de personas presentaron esta carencia muy probablemente debido a que no obtuvieron el ingreso suficiente para adquirir el valor de una canasta mínima, y el otro tanto no pudo hacerlo a pesar de haber tenido ingresos superiores por arriba de la línea de bienestar mínima, ya sea también por ingresos o por malnutrición.
Los pequeños productores
Un dato relevante es que en los 400 municipios donde se inició la Cruzada Nacional Contra el Hambre, los pequeños productores son preponderantes. De los 1.3 millones que registró el Censo Agrícola Ganadero 2007, algo así como 754 mil tienen 3 hectáreas o menos, y otras 207 mil tienen entre 3 y 5 hectáreas. Es decir, respectivamente, el 57% y el 73% del total de productores de esos municipios. Ninguna acción que se proponga el gobierno debe ignorar a las pequeñas unidades de producción.
La pequeña agricultura representa el 39% de la producción, principalmente maíz y frijol, cultivos básicos en nuestra dieta, los hay en todo el país y generan el 57% del empleo rural. Pero son los más pobres y no reciben apoyos económicos para impulsar su actividad.
La mayor parte de estos productores son de temporal y se tiene la falsa idea de que son improductivos. La agricultura bajo riego ha tenido un papel importante en el aumento de la producción de alimentos en las décadas recientes, pero su contribución absoluta es aún menor a la de la agricultura de temporal.
Los datos de seguridad alimentaria por condiciones de acceso varían dependiendo cómo se midan. La FAO tiene una estimación mucho menor a la de CONEVAL. Sólo registra 5.4 millones de personas subalimentadas y, por otro lado, 4.2 millones que padecen inseguridad alimentaria. La metodología de la FAO ha sido muy cuestionada (ver http://www.fao.org/fileadmin/templates/cfs_roundtable/Round_Table_background_ES.pdf). De ahí que resulte recomendable tomar en cuenta el índice global de seguridad alimentaria de la revista The Economist, el cual discutimos en el artículo anterior y donde México se ubica en la posición 43 de 113 países (ver https://lasillarota.com/opinion/columnas/la-seguridad-alimentaria-por-que-nos-preocupa/221805).
El acceso al agua
El otro factor de desigualdad que afecta la seguridad alimentaria es el acceso al agua, su capacidad y acceso para hacer uso de ella con fines productivos.
De los 22.4 millones de hectáreas cultivadas para fines agrícolas en México, solamente se riegan unas 5.8 millones de hectáreas (26 por ciento). Sin embargo, esta superficie proporciona alrededor del 40 por ciento de la producción de alimentos; el 60 por ciento restante proviene de la agricultura de temporal.
México no es un país que se considere árido, pero mantiene diferencias regionales muy marcadas en términos de la disponibilidad del agua.
De acuerdo a la Comisión Nacional del Agua, el distrito XI ubicado en la frontera sur es la que mayor disponibilidad de agua tiene (163.9 hectómetros cúbicos medios anuales), pero la que menos se aprovecha para la producción primaria.
Por ejemplo, en Tabasco escurre agua en grandes cantidades y por muchos años se privilegió la economía del petróleo a costa de la agricultura, la ganadería y el desarrollo forestal. Y en la región hídrica del noroeste la disponibilidad media anual es de 8.3 hectómetros anuales, pero es la que más explota agua para la agricultura, principalmente del subsuelo.
La seguridad alimentaria también depende de maximizar tanto los alimentos producidos como el empleo creado por cada m3 de agua utilizada, ya sea en regadío o en temporal. Pero también los países importadores con escasez de agua necesitan asegurarse que tendrán un comercio justo y seguro con las naciones que tienen abundancia de agua.
Finalmente
Se ha dicho que la autosuficiencia es un concepto retrógrada. No es así. La crisis de los alimentos de 2007-2009 evidenció también la enorme fragilidad del sistema alimentario mundial en un contexto de estrés de precios y tendencias mundiales al proteccionismo.
Abundan los textos académicos. Unos defienden las bondades del libre mercado como antídoto, pero otros nos hacen recordar la importancia (a veces poco atendida) que se da al desarrollo rural y agropecuario. De nuevo el tema de la dependencia generó mucha tinta, en el sentido de que en la medida de lo posible, siempre, en el largo plazo conviene más no depender de otros para garantizar el suministro de alimentos.
Contar con acceso a importaciones de alimentos no garantiza el acceso a ellos, tampoco justifica que se abandonen los programas de desarrollo rural basados en la agricultura. Estos programas deben ser dirigidos simultáneamente, entre otros, a incrementar la producción, reducir la pobreza y mejorar la igualdad entre géneros, que son tres factores clave para mejorar la seguridad alimentaria.
El problema de la dependencia alimentaria se ha querido minimizar argumentando que es más barato (y algunos hasta dicen que eficiente) importar alimentos baratos que producirlos localmente. Nadie repara en el desplazamiento del empleo rural que este enfoque produce, ni se ponen a reflexionar en los riesgos de que estos “productos baratos” dejen de serlo algún día.
Como muestra un botón: casi al finalizar la redacción del texto, Estados Unidos, a nombre de la seguridad nacional, anunció la imposición de tarifas al acero y el aluminio para México, Canadá y la Unión Europea. México reaccionó mencionando que va aplicar medidas espejo imponiendo aranceles a las piernas de cerdo, preparaciones alimenticias, manzanas, uvas y algunos quesos.
¿En realidad usted cree que México no está exento de los efectos directos o indirectos de una guerra comercial? Cuando esto suceda vamos a darnos cuenta de la fragilidad de aplicar un modelo de alta dependencia comercial. De hecho como escribí en este espacio: podemos ser víctimas de medidas que nos parecen lejanas como las tarifas de un 25% a la soya que China aplicó a las importaciones de los Estados Unidos (TLC agropecuario: poco tiempo para Trump y México).
Buena Cosecha: el mexicano Gustavo Gordillo fue el responsable de elaborar a petición de la FAO un texto muy ilustrativo sobre la relación entre el concepto de seguridad y soberanía alimentaria. Recomiendo su lectura. Aquí la liga: http://www.fao.org/3/a-ax736s.pdf.