El agropecuario es uno de los sectores productivos donde el Gobierno Federal sigue generando distorsiones económicas que, por definición, son altamente costosas para el erario público. Uno de los ejemplos más palpables es el maíz de Sinaloa, un caso de libro de texto.
Durante los últimos 37 años, la producción de Sinaloa ha crecido a una tasa media anual de 10.9%, en tanto que la del resto de las entidades solo ha aumentado a un ritmo de 1.4 por ciento.
La historia comienza en 1993 cuando esta entidad del noroeste tomó el liderazgo en la producción de maíz con 2.45 millones de toneladas, más del doble de las 960 mil que produjo un año antes y 16 veces más que las 143 mil toneladas obtenidas en promedio anual durante la década anterior. Durante los años siguientes alternó esta posición con Jalisco, aunque desde 2004 ocupa sistemáticamente la primera posición, llegando a cosechas récord, como la obtenida en 2016, de 6.4 millones toneladas. Hoy la entidad contribuye con poco más del 22% de la producción nacional de maíz, o bien con el 30% de la producción comercializable, si se descuenta el autoconsumo.
La producción de maíz de Sinaloa sucede en el ciclo Otoño Invierno (OI), cuya cosecha se concentra en los meses de abril a julio y es intensiva en el uso de agua para riego. En los ochenta, la producción nacional de este ciclo apenas superaba las 64 mil toneladas anuales, mientras que en los años 2016 – 2017, el promedio fue de 5,732,747 toneladas.
Más del 90% de la producción de maíz de esta entidad se desarrolla en dicho ciclo y cerca de la mitad de la superficie sembrada se destina al cultivo de maíz, proporción que en 1981 solo llegaba al 12%, pasando de 164 mil a cerca de 622 mil hectáreas en 2016. Cultivos como el cártamo, soya y arroz han dejado de sembrarse y otros como el frijol, trigo y caña de azúcar han registrado disminuciones notables en sus siembras.
Superficie destinada a la siembra de los principales cultivos de Sinaloa en 1981 y 2016
Fuente: Elaboración propia con información descargada del SIACON y del SIACON-NG del SIAP, Sagarpa
Sinaloa es el estado con mayores rendimientos, con un promedio de 11.1 ton/ha en los dos últimos años, que prácticamente más que triplica el obtenido en los ochenta: 3.28 ton/ha.
Mercados intervenidos: los incentivos perversos
¿Cómo se explica este fenómeno de éxito en la producción y la productividad?
Desde luego no hay mejor incentivo para producir que los precios. El explosivo crecimiento inició luego de que se tomara la decisión de liberar las importaciones, por lo que, y a fin de contrarrestar los impactos negativos de esta medida, el Gobierno Federal elevó precio de garantía de $370 por tonelada en el ciclo OI 1988/1989 a $600 en el OI 1989/1990 y a $750 en año agrícola 1993.
Los productores de Sinaloa fueron los primeros en reaccionar positivamente a las señales de precios relativos, sustituyendo amplias superficies de cultivos tradicionales que desde 1988 – 1989 habían sido excluidos del régimen de precios de garantía (sorgo, trigo, soya, arroz, ajonjolí, etc.), para sembrar maíz que, con el nuevo precio, ofrecía mayor rentabilidad a menor riesgo (ver cuadro 1).
La eliminación en 1995 de los precios de garantía del maíz que, junto con el frijol eran ya los dos únicos productos que permanecían bajo la protección de este régimen, no mermó el atractivo de los productores aun cuando año tras año se acrecientan los excedentes de maíz de la entidad.
Esto fue posible por una simple razón: la eliminación de los precios de garantía no llevó a una intervención cero del gobierno, sino a otro modelo de injerencia en los mercados. Es decir, se pasó de un modelo de precios administrados a uno de subsidios directos vía Procampo (ahora llamado “Proagro Productivo”) y vía los apoyos a la comercialización de SAGARPA/Aserca. Estos se han otorgado históricamente a los productores sinaloenses desde entonces y, aunque los relativos a la comercialización se han ampliado a otras entidades del país, en el caso de Sinaloa les han dado la seguridad de un ingreso suficiente para cubrir sus crecientes costos de producción.
A diferencia del “Proagro Productivo” en que los subsidios se otorgan por hectárea, los apoyos a la comercialización son por tonelada. Esto exhibe una gran diferencia. Mientras en el primero los incentivos son neutrales al incremento de la producción, los otros la estimulan y el costo público de mantener el esquema se agranda cuanto más crecen los volúmenes de las cosechas.
Considerando que la producción excede los niveles de consumo de la región, los apoyos no solo compensan los elevados costos de producción, también sufragan los descuentos que los compradores aplican para movilizar estas cosechas de la zona de producción a remotos centros de consumo, incluso en el exterior; así como por almacenarlas durante varios meses a efecto de que los productores puedan recibir el pago inmediato de su cosecha.
A lo largo de los años, los productores de Sinaloa han mostrado un poder de negociación de grandes alcances para acceder a los subsidios de Aserca. En 2016, Sinaloa recibió 969 millones de pesos, una octava parte del costo presupuestal de los programas de dicha agencia. Al tercer trimestre de 2017 se reportan pagos a la entidad por 893.8 millones de pesos, el 16.2% de lo pagado hasta entonces, y es probable que esta participación crezca aún más, debido a que la apreciación del peso registrada este año para cuando vendieron su cosecha implicó que recibieran menos de lo que habían calculado cuando sembraron.
En conclusión, la fuerza del tiempo y la constancia de los productores sinaloenses les permitió anidar un sistema de captura de rentas que ha resultado difícil de eliminar, pues han constituido derechos históricos sobre estos subsidios y apoyos gubernamentales para el sostén de este esquema de producción a cargo de los contribuyentes.
Un efecto nocivo de este modelo es que propicia la concentración de apoyos en grandes compradores, intermediarios y bodegueros. En 2013 los subsidios a la comercialización se concentraron en poco más de 120 mil productores, con un costo equivalente al 60% del presupuesto erogado por PROAGRO Productivo (antes PROCAMPO).
De igual forma generan una pérdida de bienestar para la economía mexicana que se ha llegado a calcular en 33% del costo fiscal del Programa de Apoyos a la Comercialización (Balagtas, J. et al. 2007), debido a que los beneficios de los productores beneficiados se ven parcialmente anulados por la pérdida en bienestar de los consumidores y los productores que no son elegibles para apoyos al Ingreso Objetivo, generalmente pequeños de autoconsumo y medianos que venden en mercados informales.
Excedentes regionales que cuestan mucho
Los excedentes exportables de maíz blanco han sido crecientes, lo que resulta un contrasentido ante el continuo aumento de las importaciones de maíz amarillo, bajo el argumento de que este último es forrajero, cuando la realidad es que históricamente el blanco también ha cumplido esta finalidad.
La mayor parte de los excedentes regionales y estacionales de Sinaloa son desplazados a otras entidades con cargo al erario, gracias a los subsidios que Aserca les otorga de manera sistemática para que obtengan un precio superior al que les pagaría el mercado. Incluso, estos subsidios permiten que el maíz de Sinaloa pueda llegar a lugares remotos, donde ni siquiera accede el maíz importado.
El papel de Diconsa ha sido determinante en esta movilización, ya que con dichos subsidios ha podido vender ese maíz por debajo de los precios de las cosechas locales, algo que podría ser calificado de competencia desleal para los pequeños productores.
Otra vía son las exportaciones que Aserca apoya sistemáticamente bajo el argumento de que, si los excedentes se mantienen hasta octubre, podrían complicar la comercialización de la cosecha del primavera verano. Sin embargo, estas operaciones son cada vez más costosas. Para la cosecha del OI 2015/2016, Aserca autorizó un apoyo de $220 por tonelada (DOF 12 de junio de 2017) y para la del OI 2016/17, $300 por tonelada (DOF 16 de noviembre de 2017), hasta por un millón de toneladas, en cada año.
En 2002 se exportaron cerca de 155 mil toneladas, nivel que fue superado en 2007, en medio de la llamada “crisis de los alimentos” y, aunque para 2008 solo se exportaron 52 mil toneladas, a partir de 2009 se recuperó su tendencia creciente, solo interrumpida en 2011 debido a la drástica caída de la producción por las heladas y sequías de ese año. En cada uno de los dos últimos años las exportaciones han sido mayores a 1.6 millones de toneladas.
La importante contribución de Sinaloa al crecimiento de la producción de maíz blanco nacional no ha tenido impacto mayor en las importaciones de maíz, sobre todo amarillo, que este año alcanzarán un récord de 16.5 millones de toneladas, según estimaciones del Departamento de Agricultura de Estados Unidos.
Altos rendimientos, a un costo muy alto
El 99.5% del maíz de Sinaloa se produce eminentemente en condiciones de riego, lo que no solo incrementa sus rendimientos, sino también su costo. A nivel nacional, esta proporción es de 46.5%.
- Los cálculos del margen de rentabilidad del maíz de Sinaloa para el OI 2017-18 realizados por la Asociación Agrícola del Río Fuerte Sur (AARFS) y por FIRA, varían de 3.8 a 8%, sin considerar el costo de la renta de la tierra. Sin embargo, si este se incluye, los productores tendrían una pérdida de hasta (-) 19.7%.
Cuadro 3
Costos de producción de maíz de Sinaloa estimados para el ciclo otoño invierno 2017-2018
(Pesos por hectárea)
- En Nayarit, un estado adyacente, FIRA estima que los productores alcanzan una rentabilidad de hasta 39.6% sin considerar el costo de la renta de la tierra. No solo los costos de producción, sino el de la renta de la tierra, son sustantivamente menores a los de Sinaloa, por lo que aun si esta última se incluye, el margen de los productores de Nayarit todavía resulta positivo.
Cuadro 4
Costos de producción de maíz de diversas entidades estimados para el ciclo Otoño Invierno 2017-2018
(Pesos por hectárea)
- Las distorsiones de los subsidios han pasado a otros mercados, como el de las tierras, insumos (semillas y fertilizantes) y de servicios (almacenaje, certificados de depósito, fletes, mano de obra), los cuales se han encarecido.
- Los productores sinaloenses no pueden competir sin subsidios y solo son viables con ellos.
La entrega de subsidios por tonelada ha sido el principal estímulo al incremento de los rendimientos.
La determinación por tonelada de los apoyos a la comercialización otorgados por Aserca, ha permitido que los agricultores sinaloenses puedan cubrir los mayores costos de producción en los que incurren por producir en tierras de riego. En 2003-2004, de acuerdo con un estudio de Patricia Aguilar Méndez, [1] el apoyo por tonelada de maíz de Sinaloa fue en promedio de $268, pero considerando los distintos conceptos de apoyo, una misma tonelada podría haber acumulado hasta $938, equivalentes al 57% del ingreso objetivo autorizado en ese año ($1,650/ton).
De acuerdo con cálculos actualizados por Aguilar, durante el ejercicio fiscal 2016 el apoyo promedio por tonelada de maíz de esta entidad fue de $278 y el acumulado de $1,270/ton (38.5% del ingreso objetivo). Aunque el monto promedio es similar al de 2004, el aumento en los rendimientos, de 9 a 11 toneladas por hectárea en los años referidos, resulta en un aumento de 27% en el apoyo promedio por hectárea, de $2,408 a $3,056. Por su parte, para los demás estados, el apoyo promedio por tonelada fue de $176 en 2016 y considerando un rendimiento optimista de hasta 5 toneladas por hectárea para el maíz comercializable[2], el apoyo por hectárea llegaría a $881, menos del 30% del apoyo que reciben los sinaloenses.
De hecho, el costo de los apoyos a la comercialización del maíz de Sinaloa cubiertos por Aserca durante el ejercicio fiscal 2016 ascendió a 1,493 millones de pesos, lo que representó el 38% del total de los apoyos al maíz pagados por Aserca a través de distintos esquemas en dicho ejercicio fiscal[3], con una participación de 27% en el total del volumen apoyado. Además de costoso e inequitativo, este modelo de apoyos ha fomentado la sobre-explotación de los recursos naturales, intensificando el uso de más agua para contrarrestar el aumento de las temperaturas, así como la contaminación del medio ambiente que se deriva del uso intensivo de agroquímicos.
El costo económico se acompaña de un costo social. Un recurso escaso, como lo es el agua, se utiliza para la producción de un bien, el maíz, que no obstante ser de gran importancia social y alimentaria, es de bajo valor económico, en comparación con otros cultivos como las hortalizas o los frutales.
Enfoque equivocado
Los subsidios al maíz de Sinaloa, lejos de resolver el problema, parecen profundizarlo.
- Las importaciones alcanzan cada año niveles récord.
- Los excedentes regionales y estacionales han sido crecientes.
- La comercialización de los excedentes no solo es costosa en términos monetarios y ambientales, sino que afecta los ingresos de los pequeños productores de las regiones alejadas donde el maíz Sinaloense es llevado gracias a los subsidios del Gobierno Federal.
- Ni siquiera los consumidores sinaloenses reciben los beneficios de vivir en la entidad que más maíz produce. El precio de la tortilla es actualmente de $16.17 por kilogramo en tortillerías de Culiacán, 15% por arriba del promedio nacional y 26% más que los precios de la Ciudad de México ($12.85). (SNIIM al 17 de enero de 2018).
La prioridad que la política de subsidios ha conferido a la producción de maíz, ha sido determinante para que los productores sinaloenses continúen elevando su siembra y rendimientos, aun cuando no sea rentable y no cuenten con mercados para colocar su cosecha. Sin una planeación efectiva para evitar distorsiones en la estructura de cultivos de la entidad y para elevar la producción de maíz en las zonas consumidoras, los apoyos federales no se justifican siquiera como un mecanismo para alcanzar la soberanía alimentaria.
El hecho de que se privilegie la siembra de maíz para fines comerciales, en detrimento de la siembra para autoconsumo, afecta la agricultura familiar y entorno rural de regiones maiceras marginadas.
Futuro incierto
Sinaloa ha llegado al cenit de su capacidad productiva. Está en un punto donde para crecer más, los daños a terceros podrían ser enormes, casi inimaginables.
También el Gobierno Federal ha llegado al límite de su capacidad presupuestal.
Cuando inició la administración del actual gobernador de Sinaloa, este era un tema prioritario. Se idearon soluciones, la mayoría de las cuales coincidía en la reconversión de cultivos. Esta solución es compleja y lleva tiempo, pero rinde frutos.
Sin embargo, en algún momento debe iniciar un gran movimiento reformador que conduzca hacia un nuevo equilibrio. Un importante productor de maíz del norte del estado comenta que esta necesidad ya empieza a sentirse como urgente. Muchos aceptan que el mismo gobierno podría claudicar en su capacidad de seguir apoyando el cultivo del grano. De hecho, él mismo ya inició una etapa piloto para la siembra de higo, como una alternativa entre otras que ya se ensayan en la entidad, principalmente frutales como el limón y la naranja.
Tampoco hay víctimas culpables. Hace algunos años un destacado productor de maíz, que también fue líder de una de las principales organizaciones del estado, mencionaba que solo se había actuado en función de lo que el gobierno les había ofrecido, y que lo habían hecho bastante bien con un gran desempeño. Inclusive, si el gobierno elevaba los apoyos, ellos tendrían la capacidad para lograr aún más cambios tecnológicos y mejoras en los estándares actuales de producción. Este desde luego no es el caso, pero habla de la complicada disyuntiva del Gobierno Federal al momento de la toma de decisiones.
El esquema actual de apoyos directos a los precios de los granos, que sustituyó al modelo de precios de garantía, está diseñado para que los productores comerciales puedan competir con las importaciones, que principalmente provienen del productor más grande del mundo, los Estados Unidos. Generalmente se activan los pagos cuando se presentan rachas de precios internacionales bajos, como el que hemos estado presenciando los últimos 3 ciclos.
Los precios bajos de los granos seguirán bajos por al menos otros 3 años de acuerdo con estimaciones del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos. Esto presionará las finanzas públicas de manera dramática en un contexto de austeridad como el que se prevé en el país.
Aunque en un inicio los apoyos eran casi exclusivos para estimular la producción de maíz en Sinaloa, desde el año 2001, estos apoyos se extendieron a Jalisco y al bajío. Extrañamente estas entidades no tienen problemas serios de comercialización de sus cosechas por su cercanía a los centros de consumo, pero aun así se apoyan.
Los formuladores de políticas públicas tienen el reto de modernizar el esquema actual. Ciertamente no resulta viable retornar a los precios de garantía. Si es una aspiración social continuar con los estímulos a la producción de maíz, ya sea por razón de Estado o seguridad alimentaria, habrá que razonar en términos de equidad, pero también de eficiencia.
Los productores de Sinaloa demostraron que con los incentivos apropiados es posible alcanzar rendimientos y estándares de calidad comparables a los mejores del mundo, tal como lo han hecho sus colegas hortaliceros. El problema no radica ahí, sino en quién está dispuesto a correr con los costos.
[1] Cálculos de Patricia Aguilar en Chaddad, F., P. Aguilar y M. S. Jank (2005), “Agri-food Market Integration: Perspectives from Developing Countries”, artículo presentado en el Segundo Taller Anual sobre Integración de Mercados Agroalimentarios de América del Norte, San Antonio, TX, Mayo 4-6, 2005, pp. 194, disponible en: http://naamic.tamu.edu.
[2] El promedio nacional para el resto de los estados en el ciclo OI 2015/16 fue de 3.31 ton/ha.
[3] Incentivos complementarios al ingreso objetivo, Agricultura por contrato, Incentivos emergentes y Administración de riesgos.