La quinta ronda de las negociaciones terminó y el capítulo del comercio agropecuario se rezagó dentro del grupo de los asuntos pendientes que seguramente habrán de tocarse, de manera muy apurada, en la sexta ronda prevista para enero del 2018, si es que ambas partes aspiran terminar antes de que los procesos electorales las ensucien.
Para el gobierno de Donald Trump, sacar raja política de una negociación favorable en TLCAN se ha convertido un asunto prioritario.
No lo era. Lo fue desde que Corea del Norte elevó el nivel de amenazas nucleares. Trump se fue de gira a Asia, y China pasó de enemigo a aliado, más por necesidad que por deseo, y dejó de ser el objetivo número uno en la anunciada guerra comercial de los Estados Unidos.
No fue necesario reflexionar mucho para concluir que la única opción políticamente rentable de llevar resultados a su base electoral es obtener una arrogante negociación a modo, o una salida digna del TLCAN; en la primera gana más que en la otra, pero en ambas es triunfador.
México, al contrario, con menor impacto en uno que en el otro, pero en los dos escenarios es perdedor. Desde esa posición relativa nos llevan ya mucha ventaja.
Los números, como se discute más adelante, no nos favorecen y, siendo objetivos, la posición negociadora de México es débil contra la de los norteamericanos, algo que cuesta mucho trabajo aceptar por el equipo negociador.
En este aspecto existe el gran riesgo de que el equipo negociador mexicano ceda en las peticiones que se han hecho que, básicamente se resumen en: cupos estacionales para frutas y hortalizas en épocas de cosecha, y de manera indirecta lo planteado en el capítulo XIX en materia de revisión y solución de controversias.
Identifico seis grandes concepciones bajo las cuales habrán de sustentarse las próximas decisiones del negociador en este capítulo y que podrían actuar en contra del deseo del sector productivo.
Exportaciones agropecuarias y manufacturas
La primera es que las exportaciones agropecuarias ciertamente representan poco respecto de las manufacturas, pero son de gran valor para el empleo y la economía de muchas regiones del país.
Si nos basamos en datos de 2016, las mercancías agroalimentarias (que son la suma de las primarias más la de alimentos procesados o agroindustriales) representaron el 8.2% del total de nuestras exportaciones no petroleras, pero solo un 4.1% si consideramos solo los productos primarios; poco si las comparamos con alrededor del 90% que representan las manufacturas.
No es de ignorar, pero vale la pena recordar que, a pesar de que representa poco de las exportaciones totales o del valor agregado de nuestra economía, el sector primario significa mucho más en personas, empleos y regiones enteras.
Por citar algunas cifras: a pesar de la creciente migración a las ciudades, el 22% de la población total habita localidades rurales de menos de 2,500 habitantes; del total de la población ocupada, cerca del 14% lo hace en actividades primarias (dato de 2016), y hay entidades federativas tanto del Norte y Noroeste como: Sinaloa (11.5%), Durango (9.3%), Zacatecas (8.4%) y Sonora (6.1%), o del Centro Occidente y Sureste como: Michoacán (10.7%) y Chiapas (7.4%), donde las actividades primarias siguen siendo un motor importante de la economía local.
Es trascendental que el sector productivo y el gobierno comuniquen bien a la opinión pública el valor intrínseco y de mercado del sector primario.
Sería muy riesgoso generar un ambiente de confusión como el que se ha dado alrededor de algunas cifras sobre el desempeño del sector.
En un escenario hipotético (improbable aunque no imposible) donde se arrincone al equipo negociador a un juego de cero-uno, sería un equívoco sacrificar al campo por defender la manufactura.
No sería la primera vez que se intentara. Recientemente la Secretaría de Economía junto con la Asociación Mexicana de la Industria Automotriz se pronunciaron por ceder la apertura de mercados en materia agropecuaria a cambio de la apertura automotriz en Brasil, y la reacción de parte del Consejo Nacional Agropecuario fue de enojo y desconcierto.
Dependemos de EU
La segunda es que en comercio agropecuario, México depende más de los Estados Unidos que ellos de nosotros.
Tenemos una alta dependencia del mercado norteamericano, pues el 78.2% de nuestras exportaciones agroalimentarias se vende en ese mercado; en contraste, solo el 12% del total de las norteamericanas tiene como destino a México.
El punto de quiebre no está en quién pierde más, sino en cuál país requeriría hacer un mayor ajuste estructural para modificar su patrón comercial de cancelarse el tratado. La respuesta es obvia.
Nuestra dependencia radica también en una canasta muy poco diversificada de bienes comerciables, lo que nos hace más vulnerables a represalias.
Las exportaciones primarias del sector están concentradas en 11 productos que suman el 61%, de los cuales el aguacate y la fresa son los productos que más han aumentado este año sus ventas externas.
Por el lado de las importaciones de productos primarios, los granos básicos y oleaginosas (8 productos) representan el 59% del valor de las importaciones totales de productos agropecuarios, de las cuales solo el maíz representa una cuarta parte. Incluyendo la leche y sus derivados, los pescados, crustáceos y moluscos, además del algodón, esta proporción llega al 76.3 por ciento.
El tequila y la cerveza representan el 13% del total de las exportaciones agroalimentarias, porcentaje que se eleva al 28% considerando solo el segmento agroindustrial.
Aquí el mensaje (y es para nuestras autoridades del sector) va más en el sentido de que el gran número de tratados que se han firmado contribuyeron muy poco para diversificar nuestros productos y mercados.
Lo que no podrán reclamarnos es que el comercio dentro del TLCAN ha sido recíproco y ha cumplido con lo esperado por la teoría del comercio internacional de las ventajas comparativas, les vendemos aquello en lo que somos más competitivos y adquirimos lo que nos resulta más costoso producir.
Y aunque recientemente hemos logrado tener una balanza superavitaria, el saldo de todo el período ha favorecido más a los Estados Unidos que a nosotros. Esto nos lleva al tercer punto que deseo comentar.
¿Posición triunfalista?
Negociar bajo la óptica de una posición triunfalista impide ver nuestra verdadera realidad.
Una de las diferencias más grandes entre las negociaciones de Salinas y este gobierno es que la comunidad internacional le había comprado a México un modelo de desarrollo que lo proyectaba hacia el primer mundo, lo que hizo entonces que el nivel de las negociaciones fuera muy parejo.
Hoy las negociaciones están basadas en datos duros, no en expectativas, y nuestro país no resultó ser precisamente el que prometía. Hoy se trata de un juego entre dos países grandes y desarrollados contra un vecino pequeño, aún en desarrollo. Por ello es que, como me confió un productor que asistió a las reuniones del cuarto de al lado en Washington, nos dan trato de país minúsculo.
Trump se nos adelantó y fue el primero en victimizar a su país. El gobierno mexicano “no la vio venir”, o no quiso. Primero apostaron al triunfo de Hillary y después pensaron que la revisión del tratado era una fanfarronada más del republicano.
No hubo tiempo de preparar una estrategia. No he leído ni escuchado de parte del grupo negociador mexicano alguien que hable a nombre de los perdedores del TLCAN. Solo se habla de los ganadores. En Estados Unidos hay muchos ganadores del TLCAN, pero les ha sido más rentable, políticamente hablando, abanderar a los perdedores.
Si hay dudas de dónde encontrar los perdedores solo hay que revisar los reportes de economía regional del BANXICO. Entre muchos de los estudios económicos que se realizaron antes de 1993 para simular el impacto del TLCAN se hablaba del sur y el sureste como dos regiones que resentirían los efectos negativos del tratado. El gobierno los olvidó.
Para 2002 Santiago Levy haría notar en un trabajo de investigación (“El sur también existe: un ensayo sobre el desarrollo regional de México”) que no solo no se hizo gran cosa por equilibrar el desarrollo regional, al contrario, las políticas públicas implementadas, más que promover, inhibieron el desarrollo.
Otro ingrediente al desfile triunfalista, este más reciente, fue presumir con maracas y matracas el superávit de nuestra balanza comercial agroalimentaria.
Hay serias dudas sobre la solidez del superávit comercial de la balanza agropecuaria, debido a que se ha obtenido no solo porque el valor de las exportaciones han crecido de manera acelerada, sino porque el valor de las importaciones ha disminuido: de 2012 a 2016, las exportaciones crecieron 34%, mientras que en ese mismo lapso, las importaciones cayeron -13.3%.
El valor cayó porque los precios internacionales de los granos se han ubicado en niveles históricos muy bajos, pero no así el volumen que importamos. La triste realidad es que México sigue siendo un comprador neto de alimentos básicos y la dependencia externa ha sido creciente.
El USDA proyecta que este año México importará 16.5 millones de toneladas de maíz, lo que implicaría un aumento de dos millones de toneladas más con respecto al año 2016/17. De confirmarse el pronóstico del USDA para 2017/18, ese sería para México un nuevo récord en sus importaciones de maíz, casi 60% mayor al registrado hace apenas cuatro años.
Como parte también de esta promoción, se ha difundido mucho el dato de que las exportaciones agroalimentarias ya superan a las petroleras, lo cual suena bien a los oídos populares, pero no dice mucho a los expertos, pues son el efecto de la caída en nuestra plataforma de exportación y al abrupto desplome de los precios del crudo. Sin dejar de reconocer el éxito en el desempeño del sector, me parece que no es una buena propaganda en el momento de negociar, ya que se puede tratar de un suceso transitorio. Más aun, considerando el tema de fondo, atrás del argumento económico de los norteamericanos, el déficit de su balanza.
El TLCAN no ha sido determinante
Cuarto: el TLCAN no ha sido un factor determinante en el desempeño de nuestras exportaciones, aunque sí para la inversión.
No conozco ningún estudio económico serio que demuestre estadísticamente que el TLCAN benefició al sector agropecuario.Pero sí varios que confirman lo contrario.
En agosto de 2005, la CEPAL publicó un documento de trabajo que explora con robustas herramientas econométricas qué tanto el TLCAN ha sido responsable del crecimiento de las exportaciones agroalimentarias a los Estados Unidos.
Los resultados son abrumadores: no se detectó efecto alguno del TLCAN, pero sí del tipo de cambio real y la tendencia temporal.
Es decir nuestras ventas al exterior son más un fenómeno explicado por el largo plazo, cuya inercia empezó desde antes de la firma de tratado, influida de manera determinante por la paridad de poder de compra de dólar estadounidense en comparación al peso mexicano. El periodo de análisis de este estudio fue desde el primer trimestre de 1976 al cuarto trimestre de 2003; la firma de consultoría Messidor, utilizando la misma metodología, pero ampliando la muestra desde el primer trimestre de 1969 al cuarto de 2016, encontró resultados muy similares.
El campo ha reaccionado por factores no vinculados a la firma del tratado. Algunas de las mercancías “estrella”, como el aguacate, deben su éxito más a los esfuerzos fitosanitarios y la inversión extranjera asentada hoy en las regiones productoras (Michoacán). Las berries, tequila y la cerveza tienen en común con el aguacate que han crecido acompañados de empresas trasnacionales (Driscoll, CALAVO, AB InBev, Allied Domecq, Diageo, entre otras) actuando como facilitadoras.
Su tamaño y capacidad de logística hicieron posible la presencia de estos productos en los anaqueles internacionales.
La gran conclusión de estos hallazgos, es decir, que no hay evidencias de que el TLCAN sea el causante del auge exportador mexicano, nos lleva a cavilar sobre si el sector agropecuario realmente es apto para el libre comercio, apartado sobre el que se comenta adelante.
Proteccionismo y libre comercio
Quinto: el comercio del sector se ha caracterizado más por el proteccionismo que por el libre comercio.
El libre comercio en el sector agropecuario es un tema controvertido, no solo ahora, desde siempre. Por ello, ni la Ronda de Uruguay ni la Organización Mundial de Comercio han conquistado la apertura global del sector, mucho menos el desmantelamiento de la red de protección y subsidios. Es una tarea inacabada.
Las fronteras se cierran utilizando diferentes modalidades de proteccionismo. Existe una multiplicidad de mecanismos y son usados con frecuencia por todos, ni México se escapa: van desde los fitozoosanitarios hasta medidas de discriminación, ambientalistas, dumping, o las “indicaciones de origen” recientemente exigidas por la Unión Europea.
Estas medidas, en ocasiones, han resultado justificadas y en otras han sido utilizadas como barreras no arancelarias. La base de la discusión es que, siendo puristas, nunca ha existido libre comercio en el agro.
Para ser precisos, hay más casos de barreras a las exportaciones que de libre comercio en el sector. Vale la pena rememorar algunos de ellos, los más conocidos.
- Tomate. El establecimiento de cupos estacionales, iniciativa que está siendo impulsada por los tomateros de Florida, no es nueva. De hecho, desde antes de la firma del TLCAN las exportaciones de tomate y otras hortalizas básicamente se realizaban durante las ventanas de invierno, solo en los meses cuando el abasto local cae por condiciones climáticas.
Desde febrero de 2014, a raíz de que México cedió a las demandas de antidumping de los productores de Florida, los precios mínimos de referencia por temporada aumentaron de 0.172 centavos de dólar por libra a 0.2458 centavos para el verano.
No solo se abrieron los productores mexicanos a la fijación de precios mínimos, antes era solo tomate rojo y se extendió también al 100% de los tomates que incluyen los 3 tipos de producción: a campo abierto, invernadero y especialidades, como tomate cherry, en rama, entre otros. Y se sometieron a regulaciones costosas y engorrosas de supervisión y cobertura de superficie.
Ahora están presionando eliminar el esquema de precios mínimos para sustituirlo por la vieja demanda de imponer cuotas compensatorias estacionales. Si el equipo negociador cede en este punto, el gran riesgo es que se contamine y se extiendan estas prácticas al resto de hortalizas y se amplíe a las frutas tropicales y de clima templado, como de hecho ya sucedió al sumarse a la demanda los productores de berries de Georgia.
- Edulcorantes. Un caso, emblemático de lo que no debe suceder, está en la historia del azúcar. México cedió en dos ocasiones: en 1994 cuando se firmaron las famosas cartas paralelas y en 2015 a partir de la demanda por dumping que perdió México y que, para términos prácticos, implicó que este importante producto agroindustrial quedara fuera del Tratado.
Estos documentos fueron firmados por Jaime Serra Puche y Mickey Kantor y en opinión de algunos juristas mexicanos fueron carentes de validez legal.
- Ganado vivo. En el sector pecuario también hay historias de luchas importantes como la defensa ante la aprobación de la Ley COOL. En este caso se trató de un tema de “discriminación” que ganaron los criadores de becerros mexicanos (México exporta en promedio cerca de un millón de cabezas de ganado anualmente, siendo por su valor el cuarto producto de exportación de productos primarios). La empresa de consultoría Agromoney calculó el daño por esta medida proteccionista por 448.1 millones de dólares anuales.
La medida que obligaba a etiquetar la procedencia geográfica de todos los cortes de carne estuvo vigente desde 2008 y, gracias a la defensa exitosa de la Confederación Nacional de Organizaciones Ganaderas (CNOG), se derogó por determinación del panel de la OMC a finales de 2015.
Un dato importante: la carne fue uno de los productos cuya liberalización a la competencia internacional sucedió en la Ronda de Uruguay del GATT, mucho antes de la firma del TLCAN.
- Granos básicos y oleaginosas. Los principales cultivos básicos como el maíz y el frijol, más el azúcar (por las llamadas “cartas paralelas” ya comentadas antes) estuvieron protegidos por 15 años desde la firma el tratado hasta el 2008 en que terminaron por desgravarse totalmente.
Sin embargo, durante todo el periodo de protección, el Gobierno autorizaba cupos de importación libre de arancel conforme calculaba las necesidades del consumo, principalmente del sector pecuario.
- Brasil, Perú y la papa. Mucho recordarán que en 2011 el Consejo Nacional Agropecuario (CNA) escenificó una batalla épica cabildeando a nivel nacional y en el Senado por la defensa del sector ante las negociaciones con Brasil y Perú.
La actual dirigencia del CNA también tiene historia en la defensa comercial exitosa del sector con la pelea por la papa fresca, impidiendo por motivos fitosanitarios la importación de este tubérculo de los Estados Unidos más allá de la zona fronteriza. En su momento, los presidentes de esas dirigencias fueron personajes incómodos para la Secretaría de Economía y la SAGARPA, pero muy reconocidos por su membresía. Su prestigio es grande.
No hay "Plan B"
Sexto: no hay “Plan B” viable en el corto plazo.
El “Plan B” del que se ha hablado no es una amenaza creíble, ya que es inviable en el corto plazo. Por hablar del caso de los granos, cerca del 40% de las importaciones que provienen de los Estados Unidos son posibles porque se trasladan por ferrocarril, el 50% vía marítima y el 10% restante por camión. Si el “Plan B” es cambiar de proveedor trayendo granos y oleaginosas de Brasil y Argentina, todo tendría que ser por barcos para lo cual no existe la capacidad e infraestructura en nuestros pequeños puertos, tanto del Golfo como del Pacífico, lo que conllevaría retrasos afectando la logística de entregas y sus costos asociados.
Tendría más sentido económico y social instrumentar una política de substitución de importaciones que cambiar de proveedores. Además: ¿a cambio de qué vamos a abrir el comercio agroalimentario con Brasil o Argentina?
El TLCAN en el olvido
Una última reflexión, los estadounidenses nunca han dejado de evaluar los resultados del Tratado y escalaron en temas más allá de los comerciales, como la integración regional, regulación sanitaria, inversiones, migración y cambios en los sistemas de producción y patrones de consumo. El Departamento de Agricultura de Estados Unidos estuvo obligado a presentar cada dos años al Congreso diversos estudios sobre el desempeño del Tratado, desde 1995 hasta 2011, pero incluso después de eso, ha seguido estudiando esos temas.
Mientras tanto, en México la situación fue otra. La escalada de los precios internacionales entre el último trimestre de 2006 y 2008 (y las mayores alzas de 2011 – 2014) hicieron pensar a muchos analistas y observadores del sector que se iniciaba una etapa larga de precios altos para los productores primarios.
Desde entonces el gobierno y la academia olvidaron y descuidaron el seguimiento al impacto que hasta entonces había tenido el TLCAN.
Dados los precios altos, dejaron de tener importancia los jugosos subsidios a los precios (que generalmente son contracíclicos) al punto que México dejó de presionar para interponer controversias comerciales y detener las prácticas desleales de EUA. De esta forma, “se quedaron sin materia” o se minimizaron los efectos. Incluso los académicos perdieron el interés por continuar estudiando los posibles efectos porque nunca supusieron que se acabaría el periodo “de bonanza”.
¿Llegó el gobierno sin preparación a una de las negociaciones comerciales más importantes de los últimos 25 años? Enorme descuido.
La revisión del tratado es una buena oportunidad para la autoevaluación de nuestras políticas públicas. Ha quedado claro que apostarle todo al comercio exterior, como palanca del desarrollo, no fue tan próspero. Después de 25 años es tiempo suficiente para hacer un alto en el camino y pensar con objetividad por dónde debe caminar México para los próximos 20 años. Hacerlo desde la óptica de los favorecidos ayuda mucho, pero más aporta si lo hacemos comprendiendo el dolor de los afectados.