Opinión

T-MEC: Seade y las disonancias institucionales

La Secretaría de Economía tiene la responsabilidad de rendir cuentas respecto de tratados comerciales, su contenido y sus resultados. | José Roldán Xopa

  • 17/12/2019
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El subsecretario para América del Norte ha sido, sin duda, el gran protagonista en la negociación del tratado que sustituirá al TLCAN. Además de los reflectores, el subsecretario se ha llevado las palmas y también las críticas. También, está fuera de dudas que se trata de alguien con el conocimiento y la experiencia que le dan solvencia personal para hacer frente a la encomienda de encabezar negociaciones comerciales de tal envergadura. Su experiencia en negociaciones comerciales tiene larga historia: la Ronda Uruguay, la Organización Mundial de Comercio, su participación en controversias comerciales. Se trata, en suma, de un experto y negociador de primer nivel.

Sin embargo, hay disonancias: en esta última etapa, las crónicas lo refieren como un negociador en solitario; la iniciativa privada se queja de soslayo, lo mismo que el cuarto de “al lado”; la comunicación con otras dependencias de la Administración parece no ser considerada; la interlocución con el Senado presentó vacíos de información. Entre las prisas y las implicaciones personales hay también otros factores relevantes para entender el cómo se están dando las cosas: el institucional.

Dicho claramente, la negociación y acuerdo internacional no es o no debería ser solamente cuestión de una persona y sus talentos o limitaciones. Es una cuestión que involucra a un Estado nacional y a un gobierno. Por tanto, los méritos y las responsabilidades no deberían ser cuestión de una persona sino de la organización gubernamental. Es ahí donde están las disonancias.

La participación de Seade en la negociación del T-MEC inició desde el gabinete de transición como una encomienda personal y se institucionalizó posteriormente al ser nombrado Subsecretario para América del Norte.

De acuerdo con el Reglamento Interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores un Subsecretario le corresponde entre otras funciones:

-          Desempeñar las funciones y comisiones que el Secretario le encomiende y delegue, y mantenerlo informado sobre el desarrollo de las mismas;

-          Representar a la Secretaría en los actos que el Secretario determine y participar, en su caso, en foros y eventos nacionales e internacionales en asuntos relativos a las materias competencia de las unidades administrativas bajo su responsabilidad;

-          Suscribir los documentos relativos al ejercicio de sus atribuciones y aquéllos que le sean señalados por delegación o le correspondan por suplencia;

-          Coordinar las acciones en el exterior de las dependencias y entidades gubernamentales y proporcionarles la cooperación, información y opiniones que soliciten, de conformidad con las instrucciones que emita el Secretario, y

-          Ejercer las demás atribuciones que le confieran las disposiciones legales aplicables y el Secretario dentro del marco de su competencia, así como las que corresponden a las unidades administrativas que se le adscriban.

Las anteriores funciones son formalmente las que tienen mayor cercanía a las de negociación y celebración de tratados o acuerdos internacionales, entre ellos los comerciales. La única facultad explícita que refiere el Reglamento Interior es la de “coordinar las funciones de la Sección Mexicana de la Comisión Internacional de Límites y Aguas entre México y Estados Unidos, así como emitir lineamientos sobre asuntos políticos bilaterales en materia de límites y aguas internacionales, por sí o por conducto de la Dirección General para América del Norte.”

A La Subsecretaría le están adscritas las siguientes unidades administrativas:

La Dirección General para América del Norte;

La Dirección General de Asuntos Especiales;

La Dirección General de Protección a Mexicanos en el Exterior;

La Dirección General de Servicios Consulares;

 El Instituto de los Mexicanos en el Exterior, y

La Sección Mexicana de la Comisión Internacional de Límites y Aguas entre México y Estados Unidos.

A la primera le corresponde entre otras cuestiones: “contribuir, cuando así sea solicitado por las áreas competentes de la Secretaría, a la formulación de políticas de cooperación bilateral y regional sobre temas de la nueva agenda multilateral y participar en la negociación de acuerdos bilaterales y regionales relacionados con dichos temas”. La Dirección de Asuntos Especiales tiene su foco de atención en las cuestiones de política exterior con los vecinos del norte y en la seguridad y las restantes unidades administrativas tienen funciones muy específicas.

La apreciación institucional indica que la Subsecretaría es una organización que formalmente está diseñada y equipada para realizar funciones cuyo foco no está en las negociaciones comerciales internacionales. Jurídicamente, por tanto, tiene intervención en estos asuntos a partir de la “encomienda” o en la “tarea” que, dadas las cualidades de la persona, le es conferida por los mandos políticos. Es una cuestión más de discrecionalidad política que de competencias jurídicas.

La intervención de Seade es 99% personal y 1% institucional.

Cuál es la autoridad competente para negociar tratados comerciales no es solamente una formal, sino también de capacidades institucionales.

Según la Ley de Comercio Exterior, el Ejecutivo federal tiene competencia para:

Conducir negociaciones comerciales internacionales a través de la Secretaría [de Economía], sin perjuicio de las facultades que correspondan a otras dependencias del Ejecutivo Federal;

De la revisión del Reglamento Interior de la Secretaría de Economía, destacan las siguientes Unidades Administrativas:

-          Subsecretario de Comercio Exterior

-          Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales

-          Unidad de Negociaciones Internacionales

-          Dirección General de Comercio Exterior

-          Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional

-          Dirección General para América del Norte

-          Dirección General de Comercio Internacional de Bienes

-          Dirección General de Comercio Internacional de Servicios e Inversión

-          Dirección General de Reglas de Comercio Internacional

El contraste de equipamiento institucional entre ambas secretarías de Estado es notable y, supongo, lo debe ser también en capacidades institucionales.

Las organizaciones públicas tienen como función distribuir trabajos que requieren capacidades institucionales y personales diferenciadas y especializadas. Si, además, se tienen a los perfiles idóneos, seguramente aumentará la probabilidad de buenos resultados.

Dicho coloquialmente hay organizaciones, como los equipos, que están diseñadas para jugar basquetbol o futbol. Las negociaciones comerciales internacionales no son lo mismo que las relaciones exteriores.

Como se ha llevado a cabo la negociación del T-MEC presenta pues una disonancia entre una encomienda dada a una persona cuando jurídicamente corresponde a una Secretaría distinta a la en que se ubica.

Es algo así como si a Messi se le encomienda ganar la Copa del Mundo en un equipo de basquetbol. Y, además, rechaza los refuerzos que él envía al Barsa.

Tratándose de funciones públicas no se trata por supuesto de ganar algún premio sino de asumir responsabilidades institucionales y constitucionales. Los Secretarios de Estado tienen la responsabilidad de rendir cuentas de sus ramos. Formalmente le corresponde a Economía hacerlo respecto de tratados comerciales, su contenido y sus resultados. En los hechos esta responsabilidad ha sido desplazada lo que genera un problema constitucional.