Hace unos días, el pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones decidió hacer una modificación a su estatuto orgánico, para que sea este órgano máximo de decisión quien nombre y remueva a los funcionarios de más alto nivel. Hasta ese momento, dicha función se había encargado al presidente del IFT para que lo hiciera de forma directa, incluso sin consulta previa con el resto del pleno.
La modificación a los estatutos tendrá un carácter transitorio puesto que sólo se aplicará en el caso de ausencia de la presidenta1, donde la ley prevé que la supla la comisionada de mayor antigüedad o incluso la de mayor edad. Esta es la circunstancia actual del IFT.
¿De dónde viene la decisión de modificar el estatuto? Pues sucede que el presidente interino actual hizo nombramientos de funcionarias de alto nivel que fueron mal recibidos por el resto de los comisionados.
Es interesante que el pleno haya decidido adecuar sus propias reglas para ejercer facultades que tienen repercusiones en el funcionamiento interno y la efectividad del Instituto. Sin duda, quien puede lo más, puede lo menos, y el pleno está evidenciando que es su facultad originaria la de nombrar a las servidoras públicas, y que no es conveniente delegarla.
En cualquier organización, las facultades y mecanismos para nombrar y remover directivas con funciones clave pueden generar incentivos para la colaboración y transparencia, contribuyendo a la gobernanza institucional. Mal diseñadas, también pueden causar inestabilidad y fricciones internas evitables.
Ya nos decía Douglas North2 que las instituciones son esencialmente las reglas del juego y que, como tales, tienen el poder de estructurar los incentivos que guían el intercambio humano.
Es esencial construir cuidadosamente el conjunto de reglas que aseguren la gobernanza de los reguladores, de forma que sus decisiones se mantengan orientadas al interés público, sin olvidar que los reguladores con órganos colegiados y funcionamiento horizontal son menos proclives a la captura.
Un paso en la dirección correcta es que una buena parte de los reguladores en México, como el IFT, estén dirigidos por un órgano colegiado. La captura en sus múltiples facetas es más fácil cuando se trata de alinear las decisiones e intereses de una sola persona, frente a las de un grupo.
Ante el desafío de enfrentar cotidianamente a empresas con gran poder económico y conocimiento sobre el funcionamiento de la industria sujeta a regulación, contar con un órgano colegiado para la toma de decisiones es un factor que fortalece al ente público. En términos muy simples: es más fácil influir a uno que a siete.
Pero la sola creación de un órgano colegiado no es suficiente para asegurar un balance entre sus integrantes. En la creación de los reguladores en México -autónomos o no- se previeron muy pocas disposiciones para asegurar un balance dentro de los órganos colegiados. Pareciera que, o bien se confió en que de manera espontánea funcionarían horizontalmente, a pesar de una cultura del servicio público fuertemente acendrada en la verticalidad y el temor reverencial, o intencionalmente se dejaron reductos de control vertical para influirlos.
Por otro lado, en la medida en que sea más horizontal el funcionamiento de un regulador, se podrá sostener una mayor colaboración entre sus integrantes, lo que es indispensable para abordar asuntos complejos que requieren análisis interdisciplinario y la consideración de las ópticas de múltiples partes interesadas.
Esto implica, no sólo tener órganos colegiados, sino también contar con mecanismos internos que favorezcan una horizontalidad real y efectiva.
Por ejemplo, es importante que las integrantes del órgano colegiado accedan a la información con la misma oportunidad y detalle, para lo cual es esencial contar con expedientes electrónicos, así como sistemas automatizados de acceso a información y bases de datos internos, incluyendo la relativa a la operación y el presupuesto.
Además, se debe equilibrar la influencia de las integrantes del órgano de gobierno hacia el interior de la institución. Para ello, se requiere tener mecanismos concretos para conseguir ese balance entre sus miembras, mediante una participación similar en: los diferentes comités internos; los procesos de contratación y selección de cuadros, sobre todo en áreas esenciales como la jurídica; en la evaluación interna de desempeño; así como en el otorgamiento de cualquier tipo de prerrogativa, asignación de recursos, distinciones y encargos de representación institucional.
Un órgano colegiado donde en los hechos la prima inter pares -en este caso, el presidente- es quien toma todas las decisiones o cuenta con una influencia decisiva en ellas, debilita el entramado creado para resistir la captura regulatoria y para favorecer un funcionamiento colaborativo.
La reciente modificación del estatuto orgánico del IFT da así un golpe de timón en la dirección correcta, aunque quizá por las razones equivocadas (right for the wrong reasons?). El pleno establece una disposición transitoria que va dirigida sólo a la situación que se está viviendo en este momento, pero que no será aplicable cuando se tenga una presidenta nombrada por el Senado. Se entiende este movimiento, entonces, como un mensaje dirigido a una persona y no como una acción tendiente a mejorar el diseño institucional.
El problema no son las personas, son las reglas. Las instituciones deben sobrevivir a sus dirigentes.
Que el pleno nombre y remueva a las funcionarias de mayor jerarquía es una norma esencial para fortalecer al mismo pleno como órgano máximo de decisión. Es importante que esa disposición se vuelva permanente, puesto que la gobernanza y cohesión del IFT se requiere en todo momento, y no sólo cuando existen conflictos personales entre sus miembros. Tampoco es recomendable que las reglas internas se vayan modificando en la medida en que las comisionadas tengan una buena relación personal. De hecho, un diseño para la gobernanza facilitaría la interacción entre las integrantes del pleno, garantizando que exista una base mínima de incentivos para la colaboración.
Por otro lado, también vendría muy bien que, en el proceso para nombrar funcionarias de alto nivel, se pasara antes por el mecanismo de convocatoria abierta y concurso previsto en el sistema del servicio profesional del IFT, que no se aplica a los mandos superiores.
Los cambios requeridos para fortalecer el diseño institucional del IFT en gran parte están en manos del pleno, quien es su órgano máximo de decisión. Más aún en este momento que atravesamos, es fundamental que así lo entienda.
1. En esta columna se usa el “femenino neutral” para sensibilizar sobre la importancia del lenguaje incluyente, cuando se trata del plural con la presencia de al menos una mujer o del singular donde la sujeta está indeterminada.
2. North, Douglas C. (1990); Institutions, Institutional Change, and Economic Performance. Cambridge University Press.
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