Hace más de un año México estrenó regulador autónomo de telecomunicaciones. Independientemente de lo que hasta ahora cada uno de nosotros opine respecto de la actuación del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), aún hay quienes se notan incómodos con el arreglo institucional. Nada extraño; en telecomunicaciones cualquier expresión de autonomía regulatoria siempre ha sido mal vista.
Como muestra reciente el botón del Senado de la República que en diciembre pasado acordó presentar una Controversia Constitucional contra las medidas adoptadas en materia de portabilidad acusando al IFT de violar la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR). No tengo la menor duda que la Suprema Corte de Justicia resolverá, como lo ha hecho durante los últimos años en reiteradas muestras de deferencia, a favor del regulador. El tema no es jurídico sino político. La verdadera defensa no es del consumidor, sino del músculo y la influencia que un Poder intenta ejercer sobre un órgano autónomo.
Históricamente, regular en México ha sido deporte extremo, siempre a expensas del glotón en turno que intenta engullir a la autoridad, hacerla propia, amedrentarla y traficar políticamente con cualquier tipo de influencia que pueda presumirse u ostentarse sobre las decisiones regulatorias.
Durante años, los intentos de captura han adoptado distintas formas y modalidades. Los glotones son ingeniosos. Los ejemplos sobran y los intentos de captura sin duda continuarán. Por ello parece fundamental dotar al lector de instrumentos que le permitan leer y entender de mejor manera los actores y sucesos en uno de los sectores más dinámicos, conflictivos y complejos del país. Porque en telecomunicaciones, rara vez las cosas son lo que a primera vista parecen.
Las modalidades del Congreso
La Comisión de Comunicaciones como instancia de presión, bloqueo y trampolín de aspiraciones gubernamentales. Al momento de repartirse las comisiones legislativas, la de Comunicaciones se ha convertido en una de las más atractivas en ambas cámaras. “Administrar” la Comisión impulsando determinadas iniciativas o puntos de acuerdo y bloqueando otros, se ha convertido en la catapulta de carreras políticas. Ángel Aguirre Rivero presidió la Comisión de Comunicaciones en Senado hasta convertirse en gobernador de Guerrero, en buena medida gracias al apoyo que en su momento le brindó Alejandro Puente, Presidente de CANITEC y de conocida cercanía con Grupo Televisa. Lo sustituyó Fernando Castro Trenti para recorrer un sendero parecido: frenó cualquier iniciativa que fortaleciera al regulador, exigió la renuncia de comisionados y misteriosamente apareció como candidato a Gobernador de su natal Baja California. Ni siquiera vale la pena hacer un recuento del manejo político del actual Presidente de la Comisión de Comunicaciones en Senado. Ahí está la cobertura mediática, casi como pago en especie, para que el lector juzgue por sí mismo. Esta vez los caminos llevan a Puebla.
La comparecencia legislativa como método de distracción y desgaste. Disfrazadas de falso republicanismo, ejercicio de rendición de cuentas o búsqueda de transparencia, en los años que transcurrieron entre 2010 y 2013 el Presidente de COFETEL fue llamado a comparecer en diez ocasiones. No existe un solo funcionario que durante ese lapso haya acudido a tantas comparecencias. Vaya, ni el Secretario de Gobernación, responsable de la relación entre poderes, fue cliente tan frecuente del Congreso. Los temas eran variados, generalmente detonados por la socorrida “denuncia anónima” o alguna nota periodística de dudosa procedencia y nulo sustento. Acusaciones de todo tipo, siempre alejados de los temas de fondo de la agenda en telecomunicaciones que terminaban con una amplia cobertura en el noticiero nocturno a cargo de un ente regulado por la Comisión. El círculo perfecto.
La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión como elemento efectivo de captura. Artículos en Ley que desde el Congreso impiden al regulador del sector conocer transacciones millonarias que afectan la estructura del mercado y la provisión de servicios, que imponen tarifas de interconexión, que debilitan su capacidad para regular propiedad cruzada, multiprogramación o administrar a cabalidad el espectro. Este articulado será una pesada loza para un Instituto que, lamentablemente, decidió ceder ante estos embates de captura creyendo que al no presentar una controversia constitucional gozaría del favor y buena voluntad del Congreso. Hoy más de un comisionado debe estar arrepentido de su voto. Demasiado tarde.
Las modalidades de los regulados
El acoso legal y administrativo. “¿Tienes claro que vas a terminar pobre y en la cárcel y que de eso me encargo yo?”. Así empezó aquella reunión en julio de 2010 entre el Presidente de COFETEL y uno de sus regulados. Imaginé esa había sido su carta de presentación con todos quienes me habían precedido en el cargo, así que no le di mayor importancia y pregunté si tenía algún otro tema que tratar. Desahogó su agenda, pero la broma no lo fue tanto. Al término de mi gestión acumulaba ocho denuncias penales y 14 procesos administrativos, la gran mayoría cortesía de entes regulados o prestanombres.
Al revisar el primer borrador del Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, la delegación mexicana tardó más de veinte minutos en explicar al Comité de Información y Comunicaciones de la Organización la diferencia entre recurrir las resoluciones del regulador y recurrir al regulador mismo. Los 32 presidentes de los órganos reguladores miembros del Comité no alcanzaban a entender que la legislación mexicana permitiera atacar tanto la decisión regulatoria como a quien toma la decisión. Ninguno de ellos había enfrentado jamás un proceso penal derivado de sus responsabilidades como regulador. Era impensable. En algún momento todos los comisionados de COFETEL, sin excepción, enfrentamos procesos penales por una u otra decisión regulatoria.
El periodismo a modo y el “Nado Sincronizado” como golpeteo ante la opinión pública. “Acabo de revisar la prensa de hoy. Aparecen catorce notas idénticas, incluso con la misma falta de ortografía en el apellido de Manuel” me externó el Coordinador de Comunicación Social de COFETEL. El típico “nado sincronizado” con el que día a día amanece el regulador mexicano que en la mayor parte de la prensa sólo encuentra la expresión de intereses particulares afectados por la última o la próxima decisión regulatoria. “La prensa en telecomunicaciones me recuerda a la prensa política de hace veinte años”, me decía hace poco un amigo periodista. El ejercicio es evidente cuando el lector compara las notas de columnistas como David Páramo, Mauricio Flores, Carlos Brito, Gerardo Soria o algún miembro de la Telebancada; siempre en el mismo sentido, siempre coordinados, siempre en la defensa del mismo interés empresarial.
Las modalidades del Ejecutivo
Capturar por la vía reglamentaria. En 2007 el Secretario de Comunicaciones y Transportes declaró a Financial Times que COFETEL había sido capturada por los regulados y que no siempre respondía al interés público. Independientemente de si tenía o no pruebas que sustentaran su dicho, más bien quería anunciar el antídoto: la publicación del Reglamento Interior de la Secretaría que atropellaba cualquier cantidad de facultades que, por Ley, correspondían al regulador. La Suprema Corte de Justicia terminó invalidando parte importante del texto reglamentario, pero con ello también se esfumó la posibilidad de que el regulador mexicano contara con su propio Reglamento Interno. No importa cuántas veces se señalara, se solicitara, se propusiera o se comprometiera, los siguientes seis años COFETEL operaría sin Reglamento Interno.
Rendición de cuentas selectiva y focalizada. Para algunos funcionarios de la Secretaría de la Función Pública la mera publicación de una nota periodística es elemento suficiente para presumir la existencia de un ilícito. Según la interpretación de quienes persiguen a los corruptos de este país, cualquier nota obliga a iniciar un procedimiento administrativo en contra del funcionario público aludido. Alguien debería calcular el tiempo que, durante su existencia, perdieron cientos de funcionarios de COFETEL defendiéndose de absurdas acusaciones, publicadas o anónimas. Aún recuerdo el proceso iniciado en contra de un Jefe de Unidad por una denuncia que —no estoy bromeando— lo acusaba de “meterse en su cerebro y robarle sus pensamientos e ideas”. Así, gracias al criterio de una dependencia de Estado, el incentivo por parte de los entes regulados para infestar al Órgano Interno de Control de denuncias en aras de distraer al regulador quedaba plenamente establecido.
Apretar el bolsillo. No hay facultad sin dinero para ejercerla. En el año 2007 la Unión Internacional de Telecomunicaciones presentó un estudio en el que concluía que COFETEL presentaba un déficit anual en su capacidad para monitorear el espectro radioeléctrico de $500 millones de pesos. Año con año, el proceso de construcción del presupuesto del regulador mexicano lo obligaba a mendigar ante SCT y SHCP un presupuesto que, pese a cualquier esfuerzo que lo justificara, invariablemente se recortaba de manera caprichosa. La independencia de resolución y gestión invariablemente supeditada al control presupuestal.
Finalmente, la libertad amenazada. Los primeros días de diciembre de 2012 el Presidente de COFETEL recibió una llamada que le aconsejaba “hacer lo necesario para evitar su captura”. El Presidente del regulador mexicano pasó las siguientes dos semanas escondido ante versiones que confirmaron que un Subprocurador de la República, cercano a la Procuradora saliente, había consignado ante un juez una de las denuncias penales en su contra solicitando la detención inmediata. El juez determinó rechazarla al no existir elemento alguno de culpabilidad. Los nuevos funcionarios de la PGR decidieron no apelar la decisión del juez, pero aquella advertencia de julio de 2010 había cobrado más fuerza que nunca. Al menos, el susodicho había intentado cumplir su palabra.
Si bien es cierto que la Reforma Constitucional ha debilitado varios de los mecanismos antiguamente utilizados para ejercer presión sobre el regulador, otros se mantienen intactos. El Instituto ha sido creado y diseñado para hacer cumplir los derechos y principios consagrados en los artículos 6°, 7° y 28° constitucionales. Vista así, debe entenderse como una institución de y para los ciudadanos. El primer frente de defensa ante cualquier intento de captura lo constituyen los funcionarios del Instituto. No hay autonomía constitucional que compense a un funcionario dócil, timorato o veleta. Darle un perfil verdaderamente ciudadano al nuevo regulador es tarea pendiente. Cuando ello ocurra, cuando el IFT decida de una vez por todas que su verdadera vocación y compromiso están con el consumidor, a la defensa de los funcionarios deberá acompañarse aquella del consumidor. El IFT debe pertenecer al ciudadano, no a los glotones.