En su discurso en la Cámara de los Comunes, el 11 de noviembre de 1947, Winston Churchill expresó una aguda máxima sobre la democracia, que frecuentemente se recuerda:
“Muchas formas de gobierno han sido probadas y se probarán en este mundo de pecado e infortunio. Nadie pretende que la democracia sea perfecta u omnisciente. En verdad, se ha dicho que es la peor forma de gobierno excepto todas las demás formas que han sido probadas en su oportunidad».
Una mirada sumamente inteligente hacia la compleja realidad, que requiere una apreciación profunda, madura y con los pies en la tierra.
Pongo esta reflexión como referencia para entrar a la discusión que ha estado de moda en las últimas semanas, acerca de los órganos autonómos, su razón de ser, su utilidad dentro del diseño institucional del Estado y su pertinencia en el México de hoy.
Es difícil generalizar sobre los órganos autónomos, pues los que existen en México surgieron en distintos momentos de nuestra historia -aunque la mayoría es relativamente joven-, respondieron a diferentes necesidades o reclamos, y tienen muy variadas responsabilidades.
Uno de los objetivos pretendidos al otorgar autonomía a ciertas autoridades públicas, es aislar las decisiones técnicas de las presiones políticas y coyunturales, las que pueden ocurrir cuando las decisiones afectan a empresas con gran peso económico como en la aplicación de la ley de competencia y la regulación de mercados concentrados; en los casos de personas o grupos con influencia en los medios de comunicación, lo que ocurre en la radiodifusión; o si se trata de revelar responsabilidades de funcionarios públicos, como se da en los asuntos de transparencia.
Órganos autónomos
Un punto que no he escuchado en la discusión es que la autonomía de los reguladores también surge para evitar que la autoridad ofrezca servicios públicos y al mismo tiempo esté encargada de supervisar el cumplimiento de objetivos y del marco jurídico, lo que produce por sí mismo un conflicto de interés, el cual genera incentivos para aplicar una supervisión muy laxa, otorgar ventajas anticompetitivas al operador público o, incluso, ocultar información que pueda poner de manifiesto incumplimiento o ineficiencia.
Para evitar este conflicto de interés, lo ideal es separar estructuralmente las tareas operativas de las regulatorias. Hay distintos grados de separación y el más grande es el de la autonomía constitucional, donde la operación se queda en el poder ejecutivo y la regulación en el órgano autónomo.
Pero cualquier regulador está expuesto a la captura, para lo cual hay diseños institucionales y mecanismos que ayudan a minimizarla. Uno de ellos es la creación de órganos colegiados para la toma de decisiones. La captura en sus múltiples facetas es más fácil cuando se trata de alinear las decisiones e intereses de una sola persona, frente a las de un grupo. El diseño se fortalece cuando va acompañado de obligaciones de transparencia hacia adentro y afuera de la institución, así como de mecanismos que aseguren que los miembros del órgano colegiado sean expertos con amplios conocimientos, cuyos puntos de vista no sean fácilmente manipulables en razón del desconocimiento de los temas.
Los nombramientos escalonados también permiten dar estabilidad y preservar el conocimiento dentro de los reguladores, además de mantener un mínimo de diversidad en el órgano colegiado, pues los nombramientos se hacen en distintos momentos, reflejando conformaciones diversas de quienes los hacen, ya sea el Ejecutivo, el Legislativo o una entidad ad hoc.
Esto nos hace ver que la conformación de órganos autónomos tiene una razón de ser y no es un capricho o una simple moda, más aún si consideramos las circunstancias particulares que llevaron al nacimiento de cada uno de ellos.
Tampoco quiero decir que su funcionamiento haya sido perfecto o que no hayan cometido errores. Pero en este caso, me parece fundamental responder a esta pregunta: ¿las críticas a los órganos está en su propia naturaleza o en no haber sido suficientemente autónomos?
Porque si el reproche está en que algunos órganos autónomos no han demostrado verdadera independencia, o no la suficiente ni en todas sus decisiones, entonces lo que habría que buscar es mejorar su diseño, y no involucionar para regresar la toma de decisiones al Poder Ejecutivo (o Legislativo). Recordemos que, como punto de partida y debido a sus características de diseño, los órganos autónomos están más aislados que el gobierno central, de las influencias políticas y la visión de corto plazo.
Independencia
Corregir lo que no ha funcionado significa, entonces, movernos hacia más autonomía y no hacia menos. Cuando ya se tiene el mayor grado de autonomía en cuanto a naturaleza jurídica, lo que sigue es revisar facultades legales para disminuir zonas grises, precisar ámbitos de coordinación con otras autoridades y reforzar la rendición de cuentas.
Un punto muy importante es el de la gobernanza: adoptar el diseño y los mecanismos internos para fortalecer la horizontalidad, que es una de las mejores defensas contra la captura regulatoria.
Pareciera que, al haber conformado los órganos autónomos, o bien se confió en que de manera espontánea funcionarían horizontalmente, a pesar de una cultura del servicio público fuertemente acendrada en la verticalidad y el temor reverencial; o intencionalmente se dejaron puertas traseras para controlarlos e influirlos de ser necesario.
En este sentido, la experiencia que tenemos nos apunta hacia algunas mejoras posibles para cerrar esos espacios de control externo:
- Equilibrar la influencia de los integrantes del órgano de gobierno hacia el interior de los reguladores en relación con: nombramientos y ceses, sobre todo en áreas esenciales como la jurídica; acceso a información operativa y presupuestal; así como en el otorgamiento de cualquier tipo de prerrogativa y asignación de recursos.
- Construir procesos de selección profesionalizados como el de IFT y COFECE, aunque es cierto que aún éste tiene áreas de mejora.
- Preferir comisionados/consejeros de mayor edad, particularmente en el caso de los presidentes, no sólo con el objetivo de que tengan más experiencia, sino para que su actuación no busque procurar simpatías para sentar las bases de una futura carrera política.
- Buscar diversidad en la conformación de los órganos de gobierno para generar decisiones equilibradas y que atiendan de manera holística los objetivos de política pública de cada institución; en este aspecto es fundamental la diversidad de género, que no está contemplada en algunos reguladores como el IFT.
Finalmente, parafraseando a Churchill, recordemos que los órganos autónomos son la peor forma de diseñar reguladores, salvo por todas las demás formas que han sido probadas.
Los cantos de las sirenas monopólicas
@elenaestavillo | @OpinionLSR | @lasillarota
*Comisionada del IFT y presidenta de la red de mujeres CONECTADAS. Las opiniones expresadas son a título personal y no deben entenderse como una posición institucional.