Es suficiente dedicar un poco de tiempo a ver o escuchar noticias para darnos cuenta que, quizá como pocas veces antes, el país se encuentra en una crisis profunda. Las instituciones públicas, privadas y comunitarias que en el pasado eran capaces de mantener el tejido social ya no parecen ser suficientes. Desde el punto de vista de la administración pública, esto propone nuevos retos que tienen que ver con, por lo menos, tres fenómenos interconectados.
El primero es la complejidad misma de los problemas a resolver. Aunque no es algo demostrado totalmente, muchos estudiosos han postulado la hipótesis –muy plausible- de que gobernar en estos tiempos es considerablemente más complejo que en el pasado reciente. El número de personas e instituciones necesarias para atender un problema, por ejemplo de salud pública, de seguridad ciudadana, de calidad en la educación, de exclusión social o pobreza, es mayor y menos homogéneo. Los recursos que se requieren para disminuir una problemática se encuentran dispersos entre muchas cabezas, que piensan y actúan de manera diferente.
Considérese, por ejemplo, la información, el expertise técnico, el dinero, la legitimidad –social y legal-, la confianza, la acción gubernamental, y la capacidad de organización social que se necesitan para disminuir el problema del narcotráfico o el número de muertes en accidentes de tránsito en ciudades y carreteras. Esto muchas veces se expresa con el término técnico de “tratabilidad”. Hay problemas más tratables que otros, y eso se debe tomar en cuenta al momento de diseñar, implementar y evaluar la política pública. Un problema que requiera cambiar una conducta substantiva, de un grupo grande y heterogéneo de personas, es menos tratable que otro que busque cambiar conductas menores, de un grupo pequeño y homogéneo.
Un segundo elemento a considerar es la interdependencia. Cada vez más nos enfrentamos a la paradoja de tener instituciones públicas, y privadas que, teniendo un mandato legal resultado de las elecciones, o incluso alta legitimidad social, no son capaces de cumplir con su cometido sin la ayuda de otros actores o instituciones. Muchas áreas de política pública se enfrentan al problema de los “mandatos incumplibles” pues, teniendo las capacidades informacionales, técnicas, legales y financieras, no pueden diseñar o implementar políticas públicas sin una colaboración substantiva de los mercados o la sociedad organizada. En problemáticas como las mencionadas, simplemente no es posible resolver problemas o innovar –como diría Jan Kooiman- sin la colaboración o cooperación entre actores e instituciones. En estos asuntos generalmente no somos completamente independientes para tomar decisiones efectivas, ni tampoco completamente dependientes de los demás, sino más bien interdependientes. Dependemos de la presencia, recursos y cooperación de otros, por lo que es necesario emplear la negociación o la diplomacia de manera más intensiva que en el pasado.
Por último, la mayor complejidad e interdependencia puede limitar la acción del gobierno –en ciertas áreas- si éste continúa haciendo lo que siempre ha hecho, con los instrumentos y procedimientos que siempre ha usado. En efecto, los nuevos contextos de mayor fragmentación, pero también de mayor incidencia de personas e instituciones a través de redes sociales y medios de comunicación, obligan al gobierno a replantearse cómo decidir, cómo implementar las decisiones y cómo comunicar de manera más efectiva. En el centro de estos retos se encuentra el problema de cómo lograr coordinación y convergencia o, si no se puede, al menos cierta complementariedad entre los objetivos buscados por los gobiernos y los que buscan la sociedad organizada y los mercados. Este direccionamiento “suave”, a través de nuevos instrumentos, es lo que en las literaturas de la gobernanza se conoce como “timoneo” (steering). El gobierno debe transformarse para crecer en sus capacidades para timonear.
Los tres fenómenos: mayor complejidad, mayor interdependencia y menor capacidad de timoneo de los gobiernos producen lo que se conoce como “problemas retorcidos” (wicked policy problems). Para Gilles Paquet, los problemas retorcidos son multi-causales, producto de la interacción de muchos actores con mayor capacidad de incidencia social, pero entre los que no existe consenso acerca del diagnóstico del problema ni sobre cuál es la solución. Un ejemplo clásico es el mencionado del narcotráfico, que genera acaloradas discusiones acerca del papel de las fuerzas armadas, el crimen organizado, el tráfico de personas, los asesinatos y secuestros, los problemas de salud y de consumo, y las demandas del mercado. Parte del problema no sólo es su multi-factorialidad, que hace necesarias las mejoras simultáneas en estas áreas de política pública para que el problema disminuya de manera consistente, sino también que las visiones de los tomadores de decisiones son muchas veces incompatibles entre sí. Incluso cuando hay mejorías, éstas no son reconocidas como tales por todos los involucrados.
¿Qué hacer cuando el problema parece tan complejo que uno se paraliza sin saber qué hacer? Como dice Gerry Stoker, “para todo problema complejo siempre existe una solución sencilla, la cual siempre está mal” porque, en realidad, no existen soluciones sencillas a problemas complejos. Sin embargo, es evidente que estas soluciones complejas siempre se construyen a través del diálogo sostenido que estimula el aprendizaje en grupo y la mejoría continua. Más que una solución que pueda aplicarse a todo tipo de problema retorcido, en realidad lo que tenemos que hacer es re-aprender un método, que permita el diálogo sustentable. Esta es la única vía factible para salir de los problemas retorcidos que nos inundan.
Dr. Francisco Porras
Doctor en Política y Estudios Internacionales por la Universidad de Warwick, Reino Unido; Profesor-Investigador del Instituto Mora. Su línea de investigación versa sobre formas contemporáneas de gobernanza.