Opinión

Presupuesto Base Cero, otro engaño del gobierno federal

En la práctica, el presupuesto Base Cero implica un alto nivel burocrático y es poco operativo.

  • 08/07/2015
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A finales de enero de 2015, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) anunció un “ajuste preventivo” en el presupuesto federal por 124 mil 266 millones de pesos -equivalente a 0.7% del PIB-; además, dentro de los Precriterios Generales de Política Económica 2016, se anunció otro ajuste a la baja al gasto público, esta vez por 135 mil millones de pesos.

 

Semanas después, durante la Convención Nacional de Banqueros, el presidente Enrique Peña confirmó que para 2016 se plantearía un diseño del presupuesto federal “base cero”.

 

Estas estrategias emergentes, a decir del gobierno, están justificadas por la caída de los “petroprecios” y el hecho de que PEMEX no ha alcanzado la meta de producción de 2.4 millones de barriles diarios; la administración priísta no ha querido responder, sin embargo, sobre cómo la importación de gasolina más barata y su venta a un sobreprecio de 40%[1] ha constituido una fuente de ingresos adicionales para los gobiernos federal y estatales.

 

En efecto, atendiendo al consumo promedio de gasolina en el país (784 mil barriles diarios), solamente por el diferencial entre el precio de importación y el precio de venta al consumidor, el Gobierno Federal está recibiendo un ingreso extra de 97 mil 800 millones de pesos; esto representa 80% del primer recorte al gasto presupuestal anunciado por Hacienda.

 

Al ingreso anterior debe agregarse el saldo positivo de la recaudación de IEPS correspondiente a Gasolinas y Diesel, que en el primer trimestre de 2015 fue de 60 mil 500 millones; es decir, el doble de lo previsto por la SHCP para todo el ejercicio; asimismo es importante destacar que, en la recaudación de la llamada “sobretasa” del IEPS referido, se reportó un crecimiento real del 53.6% durante ese mismo periodo, equivalente a 6 mil 586 millones de pesos, monto que correspondió en su totalidad a las Entidades Federativas.

 

Ante esta llegada de ingresos extraordinarios, resulta oportuno cuestionar, por un lado, si son justificables los recortes anunciados por el gobierno federal y, por el otro, qué tan viable es elaborar un Presupuesto Base Cero.

 

Para responder esto, primero hay que definir qué es el Presupuesto Base Cero: Según Peter Sarant[2] es una metodología que “completa y enlaza los procesos de planificación, presupuestación y revisión. Identifica métodos alternativos y eficientes de empleo de los recursos limitados en la consecución efectiva de los objetivos seleccionados. Es un enfoque flexible de la gestión que suministra una base fiable para reasignar los recursos mediante la revisión y justificación sistemática de los niveles de financiación y ejecución de los programas corrientes”; en otras palabras, es un método de planeación y presupuesto que reevalúa cada año todos los programas y gastos, para propiciar que la asignación de los recursos públicos se realice en función del análisis de cada concepto, desvinculándolo de todo antecedente; por eso se dice que en cada periodo se vuelve a empezar el diseño prespuestal desde CERO.

 

En la práctica, el presupuesto Base Cero implica un alto nivel burocrático y es poco operativo[3], porque los encargados de diseñar el presupuesto de Egresos no pueden ignorar los compromisos pasados, ni tampoco eliminar programas sin valorar y justificar el impacto que tendrán los mismos.

 

A manera de ejemplo, del Anexo 3 “Previsiones para gastos obligatorios” del PEF 2015, se advierte que del total del gasto efectuado (4 mil 570 millones de pesos), más del 68% del gasto neto total tiene el carácter de obligatorio, proporción que aumenta a 88% cuando se trata del gasto programable, esto es 3 mil 119 millones de pesos.

 

Dentro de estos gastos ineludibles -o irreductibles- encontramos también la distribución de recursos que se transfiere a las entidades federativas mediante las participaciones federales (Ramo 28) y las aportaciones federales (Ramo 33) y los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFA) contraídos por dependencias y entidades, y que no alcanzan a pagarse el 31 de diciembre de cada año[4].

 

Pese a la existencia de estas obligaciones ineludibles, el gobierno de Peña ha presentado el presupuesto Base Cero como el remedio con el que terminarán las tendencias inerciales del presupuesto de egresos; sin embargo, un análisis a profundidad de algunos vicios presupuestales permiten concluir que las declaraciones triunfalistas del gobierno federal con relación al presupuesto Base Cero son falsas y engañosas.

 

Va un primer ejemplo: El 25 de marzo de 2015, al participar en el “Foro Internacional sobre Presupuesto Base Cero”, organizado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, el Subsecretario de Egresos de Hacienda, Fernando Galindo, aseguró que se revisaría cada uno de los 889 programas presupuestarios del Gobierno Federal, una cifra que concuerda con la información oficial del portal Transparencia Presupuestaria.

 

Sin embargo, en el documento “Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016”, entregado a Diputados el pasado 30 de junio, la SHCP señaló que en la estructura programática del PEF 2015 se prevén 1,097 programas totales pero que, en el citado ejercicio fiscal, únicamente se asignó presupuesto a 974 de ellos.

 

 

Ante esto, resulta incongruente que la SHCP afirme que para el Proyecto de PEF 2016 se contemplarán 851 programas presupuestales (con una supuesta disminución de 22.4%), sin aclarar las razones por las que existe una diferencia entre el número de programas presupuestales aludidos por un subsecretario en marzo y los reportados a finales de junio.

 

De igual forma, al hacer un análisis del PEF 2015 se observa que existen 21 programas que -entre enero y mayo- tuvieron un recorte presupuestal mayor al 50% de los recursos asignados por la Cámara de Diputados. Lo anterior es grave pues implica que la SHCP solicitó que fueran etiquetados recursos para programas específicos y, tras obtenerlo, aplicó un recorte mayor al 50% a 21 de esos programas, sin explicar el destino de dichos “ahorros”.

 

Más grave: De los 21 programas presupuestales señalados, existen 4 en los que el recorte presupuestal superó el 95% y, pese a ello, estos programas fueron ratificados o fusionados en la Estructura Programática del Presupuesto de Egresos del 2016.

 

En lo que respecta a los subejercicios –otro grave vicio presupuestal-, el análisis del documento “Avance Físico y Financiero de los Programas Presupuestarios” para el periodo enero-mayo 2015, se desprende que existen 15 programas con subejercicios del 99% y 100%; es decir, programas que pese a tener recursos asignados, estos no han sido ejercidos.

 

De manera ilógica, 6 de estos 15 programas (sectorizados en Relaciones Exteriores; Medio Ambiente; Salud; Educación Pública;  y Gobernación) que en medio año no han ejercido un solo peso de lo programado, fueron ratificados en la Estructura Programática 2016.

 

La persistencia de estos “vicios” obligan a cuestionar la insistencia del presidente Peña en presentar al presupuesto Base Cero como una supuesta reingeniería que evitará duplicidades y logrará la eficiencia del gasto que se les destina, cuando lo cierto es que en la Estructura Programática no se aprecian tales conclusiones.

 

Otra incongruencia: El presupuesto Base Cero es una metodología de presupuestación que se construye de abajo hacia arriba, pues son los ejecutores del gasto (las dependencias) quienes formulan los paquetes de decisión (después de identificar sus actividades y evalúar el costo-beneficio de las mismas) para establecer un orden de prioridades en el que las unidades inferiores clasifican los paquetes, y las superiores deciden su jerarquización y reordenamiento[5]. Sin embargo, este procedimiento fue ignorado por la SHCP debido a que la nueva estructura programática se determinó de forma contraria al espíritu de Base Cero, es decir, de arriba hacia abajo.

 

Mención aparte merece el hecho de que el gobierno federal haga patente su falta de sensibilidad al no incluir a la Presidencia de la República –que en este año de ingresos a la baja amplió su presupuesto hasta 2 mil 715 millones de pesos- en el recorte de gastos, pese a que el presidente Peña ha dicho varias veces que todos deben “apretarse el cinturón”.

 

Ante las limitaciones descritas en la supuesta “Base Cero” del gobierno federal, la opción más inteligente y viable es transitar hacia un diseño presupuestario más interactivo, con evaluaciones de desempeño, revisiones de eficiencia, y estrategias de gasto multianual, que permitan adaptar el financiamiento a los planes y metas gubernamentales y que, al mismo tiempo, sean capaces de afrontar eventualidades económicas que puedan presentarse, como la caída de los petroprecios u otras crisis que vengan del exterior.

 

Es por ello que debe reflexionarse sobre la viabilidad del presupuesto Base Cero, sobre todo cuando nuestro país inició desde hace poco más de 15 años, un proceso de transformación normativa e institucional dirigido a instrumentar un presupuesto con base en los resultados –implementado por las administraciones panistas–, que tiene como pilares fundamentales la participación ciudadana, la transparencia, la evaluación del desempeño y la rendición de cuentas, y en el que cobra mayor relevancia qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto en el bienestar de la población.

 

@JVillalobosS

 

[1] El precio promedio del litro de gasolina importada es de $8.95; en la frontera norte del país el precio del litro de Magna es de $9.21 y de $10.50 la Premium, mientras que en el resto de México respectivamente se vende a $13.57 y $14.38 por litro.

[2] BAREA TEJEIRO, José y MARTÍNEZ ÁLVAREZ, José Antonio, “Fortalezas y debilidades del Presupuesto Base Cero”, en Presupuesto y Gasto Público 69/2012, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2012.

[3] Ha habido ejemplos de relativo éxito, como es el caso del Estado de Georgia en el que el Gobernador Jimmy Carter –futuro ganador de los comicios presidenciales de 1976–, introdujo ésta técnica de elaboración de presupuesto (zero-based budgeting) para el ejercicio fiscal de 1973, logrando reducir en un 50% los costos administrativos del estado así como consolidar casi 300 entidades y oficinas de gobierno (agencies) en solamente treinta, lo que significó un ahorro de $55 millones de dólares.

[4] De acuerdo a los PreCGPE de la SHCP para 2016, los ADEFA ascienden a un estimado de $32,172 MDP, lo que representa un incremento de 91.2% respecto del gasto aprobado en 2015 por ese mismo concepto.

[5] Tomado de la presentación del INDETEC en el “Foro Internacional sobre Presupuesto Base Cero” convocado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados.