*Con la coautoría deHomero Tapia Pérez[1]
El secuestro es uno de los delitos que más lastima a la sociedad; cada año, miles de personas sufren pérdidas irreparables en su patrimonio y viven en la terrible incertidumbre de no saber si van a volver a ver a sus seres queridos. Del 2007 a la fecha, la cantidad de denuncias por esta conducta criminal se ha incrementado de forma significativa, lo paradójico es, que en el mismo lapso, el presupuesto destinado al combate al secuestro ha aumentado más de dieciséis veces y se han implementado dos estrategias nacionales para el combate al secuestro: Una por el gobierno de Felipe Calderón Hinojosa y otra más por el de Enrique Peña Nieto.
El eje sobre el cual han girado estas estrategias antisecuestro es el fortalecimiento de las Unidades Especiales para el Combate al Secuestro (UECS), que son áreas tácticas de investigación y prevención que dependen orgánicamente de las Procuradurías de Justicia de los Estados. Desde el 2009, las entidades federativas han recibido recursos federales del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP) para financiar la formación y capacitación de personal especializado, así como para la instalación y el equipamiento de las UECS.
Es decir, que desde el 2009, el gobierno federal cuenta con una estrategia para el combate al secuestro, se han destinado más de 1,105 millones de pesos para financiar la instalación y la operación de las UECS en todas las entidades federativas y al menos en el papel, en estas unidades trabajan especialistas que han sido capacitados y entrenados en el tema. Todo lo anterior, nos obliga a plantearnos la siguiente interrogante: ¿Por qué no se ha logrado frenar la alta incidencia de secuestros, sí se han destinado tantos recursos al tema y además se cuenta con unidades especializadas en combatir este tipo de delitos?
El objetivo del presente artículo es ofrecer una hipótesis que pueda explicar, por qué a pesar de que se han invertido muchos recursos para el combate al secuestro, esta inversión no se ha visto reflejada en una disminución en la incidencia de este delito. Antes de plantear nuestra teoría, es justo reconocer que dimos con esa hipótesis por causalidad, al analizar la forma en la que se distribuye el presupuesto para combatir el secuestro, entre las distintas entidades del país.
Al analizar la distribución del presupuesto entre los estados, nos dimos cuenta de que no había una lógica subyacente o un patrón que explicara: ¿Por qué algunos estados reciben más presupuesto que otros para el combate al secuestro? o bien ¿por qué en algunos años, unos estados reciben recursos económicos para este fin y otros no?
A ello podemos sumar, el hecho de que no existe continuidad en la distribución de los recursos, una entidad que recibió mucho presupuesto en un ejercicio fiscal, al año siguiente puede obtener muy poco o incluso nada de dinero. De hecho, sólo 7 de las 32 entidades del país han recibido recursos federales para financiar sus UECS en todos los años desde el 2009. Esto quiere decir, que hay varias entidades que se han quedado uno o varios años sin recursos federales para el combate al secuestro. El caso más extremo es el de Zacatecas, que sólo recibió dinero en el 2011, pero los cinco años restantes se han quedado sin apoyos federales, ello a pesar de que hay un número considerable de secuestros en dicha entidad.
Lo más preocupante, es que tampoco estamos seguros de que la mayoría de los estados aporte recursos propios para financiar la operación de las UECS. Hace algunos meses enviamos solicitudes de información a las Procuradurías de todos los estados para preguntarles: ¿Qué monto del presupuesto estatal se destina a la operación de su Unidad Especializada en el Combate al Secuestro? Sólo 18 de las 32 entidades dieron respuesta a nuestra solicitud y de esas 18, sólo 2 entidades afirmaron destinar recursos para mantener a sus respectivas UECS.
Es decir, que no se puede descartar que haya años en los que una UECS, no haya recibido ni dinero estatal, ni dinero federal. Hay años en los que una UECS recibe mucho presupuesto y otros años, que no recibe nada, lo irónico, es que las UECS no pueden reservar recursos de los años buenos, para costear los años de vacas flacas, porque si la Unidad Especializada en el Combate al Secuestro no gasta el dinero en el mismo ejercicio fiscal, lo tiene que regresar.
Derivado de lo anterior, nuestra hipótesis se puede resumir en el siguiente argumento: Si bien, se ha destinado una importante cantidad de recursos para el combate al delito del secuestro, hay una deficiente distribución de los recursos federales, esto sumado a la falta de recursos estatales han provocado que las UECS no puedan planificar sus acciones a mediado y a largo plazo. Como ninguna de estas UECS saben si van a tener dinero el próximo año, gastan el presupuesto a partir de una visión de corto plazo, por lo que no se desarrollan procesos escalonados de formación, inversiones en equipo que pueda ser costeada en varios ejercicios fiscales, ni se diseñan estrategias de prevención del secuestro, porque estas acciones tardan más de un año en madurar.
Si el eje sobre el cual gira la Estrategia Nacional Antisecuestro es el fortalecimiento de la UECS, resulta absurdo que la falta de planeación de las autoridades federales, haya dejado a muchas UECS sin recursos para operar. Como ninguna organización gubernamental puede funcionar sin presupuesto, es lógico pensar que los años en los que las UECS no recibieron, ni dinero federal, ni recursos estatales, éstas no pudieron cumplir con sus responsabilidades y por ende, hubo secuestros que no recibieron la atención debida.
Como lo mencionábamos unos párrafos atrás, después de explorar varias opciones, no pudimos encontrar ningún criterio que explicara la distribución de los recursos para el combate al secuestro. Utilizamos un programa estadístico para tratar de probar si la correlación de algunas variables con el presupuesto asignado, resultaba significativa. Variables como la cantidad de secuestros que se había registrado en cada estado, el número de secuestros por cada 10,000 habitantes, la cantidad de recursos no ejercidos en los años anteriores o el descenso en el número de secuestros, no resultaron significativos[2].
Ilustración 1: Correlación entre el número de secuestros y el presupuesto asignado. (Elaboración propia, en base a los datos del SESNSP)
Hay muchas situaciones que no tienen una explicación lógica en cuanto a la distribución del presupuesto para el combate al secuestro, por ejemplo, San Luis Potosí es el tercer estado que más recibió presupuesto, pero a la vez, ocupa el lugar 21 en cantidad de secuestros, mientras que Tamaulipas recibe menos de la mitad del presupuesto de San Luis Potosí, cuando éste último estado, tiene seis veces más secuestros. Otro ejemplo inexplicable, es que Yucatán reciba más presupuesto que Michoacán, cuando en Yucatán se ha registrado un sólo secuestro en seis años y Michoacán es el segundo lugar nacional en secuestros, con 787 casos.
Basta ver la siguiente gráfica, que muestra la cantidad de recursos que ha recibido cada una de las 10 entidades con más secuestros, para darse cuenta, que el presupuesto de los estados cantidad varía de forma importante cada año, por ejemplo, en el 2010 y 2011 Veracruz fue el estado más beneficiado, pero en el 2012 recibió una cantidad muy baja, o bien, que casi todo el dinero que recibió Tabasco para combatir al secuestro, llegó en el 2013.
Ilustración 2: Presupuesto asignado a las 10 entidades con más secuestros (Elaboración propia, en base a los datos del SESNSP)
En realidad, todo parece indicar, que el criterio con el cual se distribuye el presupuesto, es la capacidad que tienen las autoridades de cada estado para cabildear la asignación de recursos. Así que no importa que tu estado tenga pocos secuestros, siempre y cuando tengas un gestor con los contactos, puedes obtener mucho dinero, mientras que entidades que tienen un grave problema de secuestros, como Michoacán, Guerrero o Morelos, se tienen que conformar con apoyos realmente exiguos.
Ilustración 3: 10 estados con más presupuesto no ejercido. (Elaboración propia, en base a los datos del SESNSP)
Además de lo dicho en el presente artículo, creemos que hay otros factores que también contribuyen a explicar el poco éxito que ha tenido la Estrategia Nacional Antisecuestro: El primer factor es que aunque el gobierno federal se empeña en decir que cuentan con una estrategia, lo cierto, es que hasta el momento sólo han presentado un plan de una cuartilla (¡Sí, leyó bien: Una cuartilla!), pero hasta ahora, no se sabe ¿en qué evidencia sustenta el gobierno su plan? Por ejemplo, no hay un sólo estudio que demuestre que construir cárceles especiales para encerrar a los secuestradores (o al menos, tener pabellones especiales para ellos), pueda tener un impacto significativo en la disminución de este delito.
El segundo factor a considerar son los altos niveles de corrupción en las fuerzas de seguridad de los estados y municipios, muchas de las células criminales que se dedican al secuestro, lo hacen bajo la complicidad y la protección de funcionarios corruptos, que obtienen un beneficio económico por no cumplir con su deber.
Un tercer factor es la falta de monitoreo y seguimiento de los recursos materiales y humanos, en la 15ª Reunión Nacional del Grupo de Planeación y Análisis Estratégico para el Combate al Delito del Secuestro, varios de los titulares de las UECS, expresaron que al asumir el cargo, descubrieron que los recursos con los que contaban sus unidades, se encontraban dispersos en otras áreas de las Procuradurías.
El cuarto y último factor que debe ser tomado en cuenta, es que las UECS suelen actuar después de que se ha cometido un secuestro, están diseñadas para resolver crímenes consumados, pero rara vez se preocupan por hacer trabajo preventivo, que evite que las bandas de secuestradores que aún se encuentran activas, sigan cometiendo más ilícitos. Es decir, que en casi ningún caso, se ha entrenado a cuadros de las UECS, para que hagan trabajo de inteligencia que les permita mapear el modus operandi de estas bandas y así utilizar esa información para arrestar y procesar a sus miembros.
Derivado de lo expuesto en el presente artículo, urge establecer reglas claras y congruentes para la asignación del presupuesto destinado al combate al secuestro. Si queremos que las UECS puedan planificar sus estrategias a mediano y a largo plazo, se requiere que tengan un mínimo de certeza, acerca de los posibles apoyos federales que pueden recibir en los próximos años.
No existe una sola fórmula para repartir los recursos entre las entidades, en realidad, hay muchas posibles variantes, sin embargo, se debe elegir una fórmula que reúna al menos los siguientes elementos: 1) Todas las entidades deben recibir dinero federal y estatal para el combate al secuestro, 2) El criterio principal para asignar los montos, debe ser la incidencia de secuestros, mientras más grave sea el problema en una entidad, ésta debe recibir más apoyo para contener el fenómeno, 3) A pesar de lo dicho en el punto anterior, no se debe castigar la eficiencia, es decir, que si un estado con alta incidencia en secuestros, logra refrenar el problema, es recomendable que al año siguiente, éste no reciba menos recursos, ya que si la UECS está teniendo resultados, lo deseable es que continué con su trabajo, para disminuir aún más, la incidencia de este delito y 4) Se deben hacer auditorias, para verificar que el dinero que se envía a las UECS, se ejerza en estas unidades y no en otras áreas de las Procuradurías.
[1] Homero Tapia Pérez es Candidato a Maestro en Criminología y Política Criminal por el INACIPE, abogado con especialidad en Derecho Internacional por la UDLAP y actualmente es socio director de Asesoría Especializada en Políticas Públicas y Territorio, S.C.
[2] Por ejemplo, el coeficiente de correlación de Pearson de la cantidad de secuestros con respecto al presupuesto asignado, es de .4121, el coeficiente de la cantidad de secuestros por 10,000 habitantes se ubicó en .0410 y el presupuesto no ejercido en años anteriores, registró un coeficiente de .1621.