Opinión

Narrativas sobre Seguridad Pública y Guardia Nacional

Las policías son civiles por cuanto a la seguridad pública se refiere, sin embargo, la función de seguridad pública es del Estado. | Jorge Lumbreras*

  • 10/07/2021
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Con motivo de la propuesta del C. Presidente de la República en el sentido de que la Guardia Nacional pase a formar parte de la Secretaría de la Defensa Nacional  (SEDENA), nuevamente se posicionó el debate respecto a la participación del Instituto Armado en la función de seguridad pública, básicamente por tres motivos: 1. La reforma Constitucional en materia de Guardia Nacional prevé que las Fuerzas Armadas participen en “la conformación y funcionamiento de la Guardia Nacional”, esto implica “su estructura jerárquica, sus regímenes de disciplina, de cumplimiento de responsabilidades y tareas, y de servicios (…) –e- instrumentación de las normas de ingreso, educación, capacitación, profesionalización, ascensos y prestaciones”; 2. La Guardia Nacional se integró con elementos provenientes de la SEDENA, SEMAR y la extinta Policía Federal. 3. Una diversidad de actores consideran que no hay sustento constitucional para que las Fuerzas Armadas pudieran participar en la seguridad pública.  

Contra esta propuesta de una Guardia Nacional que sea parte de la SEDENA, se esgrime que el Artículo 129 de la Constitución, a la letra dicta "En tiempo de paz ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”, por tanto se rechaza esta participación, sin embargo, la lectura es lineal y omite con propósito o sin el, que la Carta Magna es un documento orgánico. Estas críticas, parten de un concepto de Constitución que se lee y aplica artículo por artículo, abstrayéndose de lo demás y de la necesaria conexión e interacción entre sus partes. Bajo esta lectura las Fuerzas Armadas deberían estar todo el año en sus cuarteles limitándose a observar el todo colectivo  a la distancia, salvo en la Guerra o en un conflicto interior.  

Esta postura difícilmente podría explicar por qué el Ejército y la Marina Armada de México resguardan, protegen y aseguran el patrimonio nacional, las instalaciones estratégicas, asisten a la población en casos de desastre, realizan campañas de reforestación, llevan brigadas de salud a las zonas alejadas del país, construyen obras de interés público y realizan campañas de vacunación, no de hoy sino de hace más de cincuenta años. Hay múltiples tareas de seguridad nacional, interior y pública que el Instituto Armado realiza desde los años setenta, sin embargo, este trabajo comenzó a visibilizarse cuando al inicio de la administración federal 1988-1994, se consideró que el narcotráfico era asunto de seguridad nacional, bajo esa premisa las Fuerzas Armadas fueron llamadas a realizar operaciones.   

Del mismo modo, los críticos parecieran obviar que la seguridad pública es responsabilidad del Estado mexicano, tal y como lo dice la Constitución. En ese marco, pensar que las policías estatales y municipales y aún la federal por cuanto a órdenes de gobierno excluyen al resto de las instituciones es insostenible, estrecho y limitativo. Resulta extraño que este debate que la SCJN resolvió hace casi veinte años aparezca y reaparezca regresando a un momento previo, es decir, como si la SCJN no se hubiese pronunciado sobre el particular y sobre una serie de asuntos directamente relacionados.  

También se arguye que la CPEUM –artículo 21– señala “las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil, disciplinado y profesional”; así las cosas siendo las policías civiles, nadie más debiera participar, menos las Fuerzas Armadas. Con esta lectura el Instituto Armado u otras entidades del Estado mexicano ante conductas delictivas que pusieran en riesgo la vida de personas y comunidades o ante la evidencia de operaciones criminales cada vez más sofisticadas y de carácter trasnacional, habrían de permanecer casi impasibles, observando desde los cuarteles o las oficinas de inteligencia, como se incumple una premisa: la seguridad pública es una función del Estado. Resulta extraño que algunos actores quieran percibir en las leyes a la seguridad pública equivalente como una parcela exclusiva de las corporaciones policiales, cosa que no ocurre en ninguna parte del mundo, salvo en el grupo de países que no tienen Ejército, que son pocos y en la mayor parte de los casos están bajo el manto geopolítico y militar de otras naciones. 

Así, la opinión pública ha asistido a una especie de reducción al absurdo. Si el gobierno en turno convoca a las Fuerzas Armadas a tareas de seguridad pública viola la Constitución, si no lo hace entonces arriesga la vida de las personas por obedecer formalismos jurídicos; sin embargo, los críticos le dejaron una salida al gobierno. Se llame como se llame: hay que construir una policía federal civil –aunque siempre llamen a contingentes de las Fuerzas Armadas para integrar a sus elementos– que se encargue de garantizar la seguridad de la federación, y mientras se construye, el Ejército debe apoyar y después salir paulatinamente de regreso a sus cuarteles.

Sin embargo, cuando se analizan los avances de las socorridas instancias de seguridad federal, sólo se vuelve a decir lo mismo, sin dejar en el camino de cuestionar la presencia militar. Al propósito de “profesionalizar” la seguridad federal, se destinaron recursos desde la administración 1994-2000 al crearse la Policial Federal Preventiva (PFP) y sucesivas ediciones, el resultado no fue promisorio, un máximo de 20 mil elementos se formaron en veinte años, se invirtieron cientos de miles de millones y terminaron bajo la corrupción, serias críticas y limitaciones estructurales.

Por otra parte, los críticos reiteran que si bien es facultad del Presidente de la República “Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del  Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación” y “Disponer de la Guardia Nacional en los términos que señale la ley” de acuerdo a la fracciones VI y VII del artículo 89 de la CPEUM, esto no lo facultaría para convocar al Instituto Armado en tareas de seguridad; es decir, se sostiene que casi se debería estar en Guerra para que los elementos militares participaran en la seguridad pública, pase lo que pase, y se caiga lo que se caiga.   

De hecho, cuando se aprobó la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública en el año 1995, antecedente de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública se presentó una controversia constitucional ante Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), porque algunos legisladores consideraron que la presencia de la SEDENA y la SEMAR en el Consejo Nacional de Seguridad Pública contravenía los artículos 89 y 129 de la Carta Magna. 

La SCJN aceptó la controversia y tras su análisis, resolvió que era constitucional la presencia de ambas instituciones en el Consejo y que también lo era su participación en seguridad pública e interior, estableciendo que no se precisaba estado de excepción, suspensión de garantías, guerra o situaciones semejantes, debido a que la función de seguridad pública es del Estado mexicano y la ciudadanía tiene derecho a la seguridad

Por casi veinte años la participación de las Fuerzas Armadas en seguridad pública terminó sustentándose en esta tesis de la SCJN, que estableció mediante un fundado análisis histórico, jurídico, teleológico y de sentido común que “no sólo es constitucional la participación de las Fuerzas Armadas en auxilio o apoyo de las autoridades civiles, sino necesaria para salvaguardar el orden jurídico emanado de la propia Ley Fundamental”. 

Es decir, en los límites que establece la ley, en el respeto al régimen de libertades y bajo el principio de que una autoridad sólo puede realizar lo que la ley le faculta, la SCJN asentó “las funciones que tienen exacta conexión con la disciplina militar a las que se refiere el artículo 129 constitucional, van más allá de las labores internas de la vida militar y se circunscriben necesariamente a cumplir con las facultades y funciones que el Código Político y las leyes emanadas de éste, asignan al Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales, dentro de las cuales se encuentra la de auxiliar a las autoridades civiles con el uso de la fuerza de la que disponen en labores relacionadas directa o indirectamente con la seguridad pública y con las limitaciones estrictas que establece nuestro régimen jurídico”.

Lo anterior es conocido de sobra por algunos de los actores que cuestionan a las Fuerzas Armadas y a la Guardia Nacional, sin embargo la crítica sigue en los términos del año 1997. Si bien las condiciones son distintas en la coyuntura actual toda vez que la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional señala que se trata de una institución civil y profesional, también es cierto que por lo menos existen argumentos de fondo, esto es, de constitucionalidad orgánica y formal, para aseverar que esta institución pudiera formar parte de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), toda vez que la función de seguridad pública es del Estado mexicano, a que no existen principios de exclusión sobre la función de seguridad pública

En otros términos, las policías son civiles por cuanto a la seguridad pública se refiere, sin embargo, la función de seguridad pública es del Estado y pueden intervenir las instituciones necesarias para proteger la vida y bienes de las personas sujetándose a las garantías que establece el texto constitucional, sin que en ello medien criterios de excepcionalidad.  

No debiera tenerse como axioma que la disciplina militar no habría de sustentar un organismo de seguridad pública que opere con protocolos internacionales propios de las personas responsables de hacer cumplir la ley. Por ello, la Guardia Nacional podría adscribirse a la SEDENA –previas reformas– asentándose que no se trata de una Fuerza Armada, por ejemplo, a la fecha esta institución reclutó y capacitó 45 mil nuevos elementos de la Guardia Nacional como primeros respondientes en la función de seguridad pública y no para hacer la guerra. 

Si las Fuerzas Armadas garantizan el funcionamiento de las instituciones democráticas, el orden interno de las entidades federativas y los municipios, así como el régimen de libertades, en suma, los preceptos constitucionales, habrían de plantearse argumentos de razón suficiente para que no pudieran colaborar en la seguridad de la federación y en apoyo a los estados y municipios, cuando la delincuencia aún es un desafío en México. 

Finalmente, puede decirse que para un grupo específico de actores y sus amanuenses la seguridad pública nunca ha sido tema jurídico, institucional o axiológico, se ha levantado una narrativa garantista para defender un esquema de negocios fundado en las compras gubernamentales. México no ha vivido una militarización sino una privatización de la seguridad pública, donde actores clave de lo público en su nexos y relaciones con el mundo de lo privado han tomado las decisiones estratégicas, dilapidando recursos y protagonizando esquemas de corrupción.

*Dr. Jorge A. Lumbreras Castro

Académico de la FCPyS-UNAM

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