Opinión

La seguridad pública: un sistema nacional en construcción

Es necesaria una rectoría efectiva nacional relativa a la profesionalización de policías, peritos y ministerios públicos. | Jorge Lumbreras*

  • 04/12/2021
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Uno de los mayores desafíos en nuestro país, desde hace por lo menos cuarenta años, consiste en construir un sistema de seguridad pública en sus nexos y relaciones con la procuración y la impartición de justicia. La reforma constitucional de seguridad y justicia del año 2008 planteó un paradigma distinto en materia de justicia penal, estableciendo reformas de avanzada para colocar a México en la ruta de una modernización posible en materia penal y abarcaron la función policial, ministerial y de impartición de justicia

Por una parte, se establecieron protocolos nacionales de trabajo para las policías, por otra se fortalecieron las capacidades de investigación del Ministerio Público así como  su autonomía, y se crearon nuevas figuras y momentos procesales para la impartición de justicia. Surgieron la investigación científica del delito, la justicia alternativa, la presunción de inocencia y los juicios orales, todo al seno de uno de los procesos de cambio legislativo e institucional más intensos en la historia de México.  

En el país debieron transformarse en ocho años, los 32 sistemas de seguridad y justicia. Si se consideran los sistemas integrales de justicia para adolescentes sumarían 64, además de los referentes al estamento militar; esto supuso reformar más de 400 leyes  y emitir leyes nacionales en temas como: mecanismos alternativos de solución de controversias, ejecución de penal, y justicia para adolescentes, además de reformas al Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación en el año 2014, bajo el marco de la reforma constitucional en materia penal de 2008 y de derechos humanos del año 2011. El Código Nacional estableció algo fundamental: que toda personas sea juzgada de la misma manera, bajo los mismos procedimientos y con la misma doctrina

La reforma constitucional del año 2008 entraña un compromiso renovado con la justicia y la seguridad, representa una faceta de la reforma del Estado mexicano, y establece bases para transitar hacia otra forma de resolver las controversias y racionalizar capacidades institucionales en procuración e impartición de justicia, al investigar y llevar a juicio a quienes han cometido los delitos que más afectan a la ciudadanía.

Sin embargo, la reforma no alcanzó a dimensionar que la base del sistema de seguridad y justicia, era la más vulnerable, es decir, las 32 corporaciones policiales del país y alrededor de mil corporaciones policiales en el orden de gobierno municipal que pueden considerarse cuerpos de policía. En casi mil 500 municipios no existen cuerpos policiales como tal, pues en el mejor de los casos, se pueden contar algunas decenas de elementos que deben cubrir grandes poblaciones, territorios e instalaciones

El problema sustancial de la función policial en México es el déficit de un sistema de seguridad pública nacional. En cambio, continúa vigente una multiplicidad de subsistemas estatales y municipales. A la fecha, mediante protocolos nacionales, fondos e instituciones federales se impulsa un Nuevo Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica, una capacitación común a través del proyecto de creación de la Universidad de la Seguridad Pública, y acceso a recursos para equipamiento, comunicaciones y unidades de transporte; sin embargo, la idea de implantar un nuevo modelo policial ha encontrado que existe un déficit de sistemas con capacidades para asimilarlo y reproducirlo. La evidencia muestra que existen tantos sistemas de policía como estados y municipios, que sus condiciones de ingreso, permanencia, promoción y retiro son diferentes, -y eso cuando existen- que los salarios son diferentes, así como las prestaciones sociales y económicas. 

Unos elementos tienen seguro de vida, otros no; algunas corporaciones disponen de apoyo para vivienda otras no. Unos policías reciben capacitación adecuada, otros nunca la tuvieron, incluyendo mandos. La constante en el orden nacional es la falta de profesionalización de los cuerpos policiales, cuya causa es la falta de un sistema policial nacional, y de una Ley Nacional de Policías que establezca un piso básico en el país para ejercer esta noble, compleja y especializada profesión. 

Se ha dicho muchas veces que la seguridad es costosa, pero más costoso es no tenerla, sin embargo, el examen de los presupuestos muestra que en la mayor parte de los estados y municipios el gasto en seguridad pública se subordina a otros objetivos y en situación similar se encuentran las fiscalías locales

Una revisión de diferentes teorías de sistemas, esto es, desde Rapoport hasta Luhman, pasando por  Bertalanffy, muestra que los contenidos de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, hace referencia a múltiples factores normativos, reglas y competencias; sin embargo, de su contenido no se desprende alguna concepción o aplicación de sistemas, si bien se trata de una nueva Ley, en sus contenidos mantiene varias de las tensiones de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública del año 1995. 

La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública muestra una disposición a considerar que los órdenes de Gobierno equivalen a subsistemas, de modo tal que con algunas variantes menores asigna competencias similares a las policías federal, estatales y municipales, crea carreras profesionales para varias figuras que en la práctica no se han desarrollado, establece instituciones de seguridad pública como son los caso de Procuración de Justicia, Sistema Penitenciario y dependencias encargadas de la Seguridad Pública a nivel federal, local y municipal; y a la par considera instituciones policiales por su nivel de operación concreta. 

Un aspecto sustancial es que prevé la existencia de institutos para la formación de policías en las entidades del país; al igual que asigna responsabilidades a las instituciones de seguridad pública de formular políticas integrales. Así las cosas, es improbable la existencia de algún sistema. De hecho, lo que la Ley en comento establece la posibilidad de crear tantas corporaciones policiales como estados y municipios existan así como diseñar a nivel local con sus propias “políticas integrales”. Esta Ley al parecer no nació para crear un sistema nacional de seguridad pública, sino para asignar responsabilidades a las policías de los tres órdenes de gobierno, bajo la tesis de que el organismo federal responsable de establecer un modelo de policía y de canalizar recursos a estados y municipios podría dar cauce a un sistema de seguridad pública.  

Un modelo no podría ser un sistema, un sistema de órdenes de gobierno no equivale a un sistema policial, y un sistema policial responde a su capacidad de crear sus elementos como sus elementos, de conocer su entorno, de auto-explicarse en doctrina, operación y valores, tener capacidad y claridad de mando a su interior; y garantizar a cada elemento condiciones de respuesta a sus familias dado el nivel de riesgo intrínseco a la profesión.  

Para que las corporaciones policiales puedan ser un sistema a nivel nacional deben compartir una instrucción común básica, contenidos claros y conocidos por todos los involucrados; condiciones de acceso para todos los casos; establecer condiciones de permanencia así como de promoción en la ruta del tiempo; capacitación continua y especializada; planes de estudio compartidos por todos los institutos de formación profesional de las fiscalías y de las academias de policía, así como un centro nacional de formación de mandos con sedes regionales y incluso locales integradas en un solo sistema educativo o si se quiere en un servicio de profesionalización nacional. Finalmente, es necesaria una rectoría efectiva nacional relativa a la profesionalización de policías, peritos y ministerios públicos, como se ha previsto en el Programa Sectorial de Seguridad y Protección Ciudadana 2020-2024.  

El Plan Nacional de Paz y Seguridad y Justicia señala la necesidad de homologar y estandarizar la función policial, esto es ineludible porque de otra forma, seguirá construyéndose la falsa narrativa y la falsa representación de que la seguridad pública del país es responsabilidad de la Guardia Nacional y de las Fuerzas Armadas, o bien reproduciéndose la tendencia a delegar la responsabilidad de la seguridad estatal y municipal en la Guardia Nacional. Hay 260 mil policías municipales y estatales que deben ser integrados en un sistema, para que puedan responder a las necesidades locales con capacidades, doctrina y equipamiento adecuados

*Dr. Jorge A. Lumbreras Castro

Académico de la FCPyS-UNAM


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