Opinión

¿La preponderancia no funciona?

Habría que pensar en una revisión bienal que trate de simplificar más que detallar: obligaciones más claras en el objeto. | María Elena Estavillo Flores

  • 17/06/2019
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El Instituto Federal de Telecomunicaciones se encuentra ahora mismo en el proceso de revisar el régimen de regulación específica para los agentes económicos preponderantes, tanto en las telecomunicaciones -América Móvil y su grupo de interés- como en la radiodifusión -Televisa y su grupo de interés-.

Esta es la segunda ocasión en que se realiza la revisión bienal, desde que se determinó la existencia de estos agentes y el sistema de reglas especiales al que están sujetos, en marzo de 2014, apenas 6 meses después de que se creara el IFT.

Al emitir esa resolución, el IFT previó que cada dos años se realice la revisión del esquema de obligaciones asimétricas, con el fin de tener la oportunidad de actualizarlas a las condiciones cambiantes del mercado. El objetivo de todo este entramado es mejorar la competencia, así que la revisión se enfoca en determinar si las reglas en vigor han sido efectivas y, en su caso, si algunas deben ser reforzadas, eliminadas o bien adicionadas con otras nuevas.

La efectividad de las reglas puede depender de que éstas no se hayan cumplido, que estén mal definidas, que sean insuficientes, que las condiciones del mercado hayan cambiado o que el comportamiento de los agentes preponderantes haya neutralizado sus posibles beneficios.

Parte del proceso consiste en abrir una consulta pública que ya terminó y gracias a la cual el IFT recibió 16 contribuciones en el caso de telecomunicaciones y 5 en el caso de la radiodifusión, algunas de ellas con un análisis muy detallado y consideraciones serias para tomar en cuenta. La relevancia del tema también ha multiplicado los análisis y opiniones en diferentes medios. Observamos en todos estos, algunos puntos que generan la mayor atención y quizá también la mayor controversia.

Hay una preocupación compartida por la concentración del mercado, al menos en los servicios móviles y la televisión restringida. Que el mercado se está reconcentrando no es materia de opinión. Es un hecho.

En televisión restringida, el índice IHH que mide el IFT había crecido en 13% desde la reforma constitucional de 2013 hasta diciembre de 2018, debido en gran parte a las adquisiciones de competidores que ha realizado Grupo Televisa.

En servicios móviles, aunque se dio una desconcentración durante la primera etapa a partir de la reforma constitucional, en el año 2017 esta tendencia se detuvo y, en 2018, se revirtió. Particularmente, puede observarse que Telcel ha incrementado su participación en el segmento móvil medida en términos de ingreso desde 2017, regresando a niveles superiores al 70% del mercado. También es importante destacar que su participación es mayor medida en ingresos que medida en usuarios, lo que nos indica que este agente tiene la capacidad para atraer usuarios que generan mayores ingresos.

Varios de los comentarios recibidos en la consulta del IFT apuntan a que las obligaciones impuestas al preponderante no se han cumplido o se evaden fácilmente. Este es un aspecto que merece la mayor atención.

Ha habido grandes esfuerzos por parte de la autoridad en mejorar la definición de obligaciones en cuanto a su claridad y alcance, detallando cuestiones que se prestaban a distintas interpretaciones, o bien cambiando el enfoque por otros más efectivos.

Sin embargo, ha faltado poner igual atención a otros aspectos complementarios que son indispensables para que el marco regulatorio alcance sus objetivos. Hay que insistir y hacer conciencia de que la definición de reglas no es suficiente.

Aunque la labor de supervisión ha consumido tiempo, esfuerzo y recursos materiales, lo cierto es que sigue siendo bastante formalista y disipada, sin enfocar las acciones en las obligaciones sustantivas. La entrega de documentos e información, cuando no es acompañada de otras acciones para una revisión eficaz del cumplimiento, termina por generar sólo costos para el preponderante y para la autoridad que no se reflejan en un mejor nivel de observancia de obligaciones.

Por otra parte, siempre habrá comportamientos y condiciones que no fueron previstos en las reglas. De hecho, no se puede pretender que la regulación asimétrica sea un catálogo exhaustivo de todas las circunstancias que pueden producirse en el mercado.  Para ello están las facultades del IFT como autoridad de competencia.

Es fundamental que el IFT aplique más intensamente las herramientas que le da la Ley Federal de Competencia Económica para corregir situaciones que distorsionan el mercado y que no pueden atenderse mediante la aplicación de las reglas impuestas a los preponderantes.

Ahora bien, en el río revuelto, también ha habido análisis simplistas que llevan a pedir que se deseche de plano el régimen de preponderancia. Esos reclamos muchas veces caen en la falacia de causalidad: post hoc, ergo propter hoc. Concluyen que, si hay un mercado concentrado, si no hay suficiente inversión, y al mismo tiempo hay un régimen de preponderancia, entonces éste debe ser el causante. Lo que no ven esos análisis es que la elevada concentración es lamentablemente una condición añeja de nuestros mercados, muy anterior a la reforma constitucional. Tampoco reparan en que la reconcentración del mercado e insuficiente inversión pueden deberse a la evasión de las obligaciones de preponderancia y no a su existencia. Finalmente, que también ha habido otros efectos positivos derivados de las condiciones de mercado creadas por la reforma constitucional -entre las cuales se encuentra el régimen de preponderancia-, como son la reducción en las tarifas y la reconformación del mercado con la entrada de nuevos competidores.

En fin, no será posible concluir si la regulación asimétrica impuesta a los preponderantes es la adecuada, mientras que no aseguremos un nivel razonable de cumplimiento. Sería interesante que, a la par de la revisión de las obligaciones de los preponderantes, se definiera una estrategia de revisión de cumplimiento específicamente diseñada para este reto, dejando atrás el enfoque formalista heredado de regímenes anteriores.

Asimismo, habría que pensar en una revisión bienal que trate de simplificar más que detallar: obligaciones menos descriptivas de los cómos y más claras en el objeto. La pretensión de tipificar a detalle conductas sólo crea oportunidades de evasión de las obligaciones, lo que sabemos quienes nos hemos dedicado a la regulación.

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@elenaestavillo | @OpinionLSR | @lasillarota

Economista especialista en competencia y regulación. Directora asociada de AEQUUM. Presidenta de la red de mujeres CONECTADAS y excomisionada del IFT.