Opinión

La crisis y el federalismo ¿nuestro federalismo en crisis?

Nada como una crisis para sacar a relucir problemas y tensiones, entre ellas nuestro sistema federal y en particular el pacto fiscal. | Gustavo Merino

  • 27/04/2020
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Nada como una crisis para sacar a relucir problemas y tensiones, entre ellas nuestro sistema federal y en particular el pacto fiscal. Los gobernadores de Jalisco, Nuevo León, Coahuila y Tamaulipas anunciaron hace días que elaboran una propuesta de renovación del pacto fiscal federal, a lo que más tarde se sumó Chihuahua. Ya antes hubo cuestionamientos sobre la desaparición del Seguro Popular, la creación del INSABI sin claridad sobre su funcionamiento y fondeo, el manejo de la pandemia y otras decisiones del Gobierno Federal. El anuncio tuvo eco, se acuñó el término “Nortexit” y se hicieron referencias a Cataluña, mientras que otros deploraban la falta de solidaridad con otros estados. Estas visiones son exageradas, pero hay razones de peso para revisar nuestro federalismo fiscal ya que incide sobre gran parte de las decisiones públicas de los tres órdenes de gobierno.

Nuestro federalismo es disfuncional y gran parte del problema está en el pacto fiscal. Aquí vale pena aclarar que no es lo mismo el pacto federal que el federalismo fiscal o el pacto fiscal. La amenaza de salir del pacto fiscal no equivale a salir de del pacto federal. Todos los sistemas federales deben coordinarse en materia tributaria y de gasto para lograr una mejor eficiencia recaudatoria y cumplir mejor las funciones de gasto. Nuestro sistema de coordinación fiscal data de 1978 y reconoce que para evitar distorsiones en la economía y reducir la evasión, es mejor cobrar ciertos impuestos a nivel central. Los estados cedieron a la federación sus potestades en el cobro del ISR y del IVA, aceptando recibir a cambio transferencias federales en forma de participaciones y aportaciones. Todo bien hasta ahí, pero el diablo está en los detalles. Además de procurar la eficiencia, el sistema debe ser solidario, reflejando en la distribución de transferencias que los estados difieren no sólo en su contribución a la bolsa federal, sino también en necesidades de gasto, en el tamaño y composición de su población, por las condiciones geográficas y otros factores, lo que implica que algunos estados “subsidien” a otros. Nuestro sistema lo hace parcialmente. Un buen pacto fiscal debe además generar incentivos adecuados para ampliar la recaudación local y procurar la convergencia entre regiones hacia mayor crecimiento económico y desarrollo. Nuestro sistema fracasa en este propósito.

Alrededor de 80 centavos de cada peso que tienen los gobiernos estatales proviene de transferencias federales. Con excepción de la CDMX, que no es estado y cobra el predial, los estados tienen pocas potestades tributarias, de hecho, más limitadas que las de los municipios, quienes al menos cuentan con el predial -un buen impuesto y relativamente fácil de cobrar, pero muy subutilizado en México por falta de incentivos-. Los principales impuestos para los estados son el impuesto a la nómina y la tenencia. No son tan buenos impuestos y los estados tienen pocos incentivos para cargar con el alto costo político y administrativo de cobrarlos ya que, aunque hicieran un gran esfuerzo, la mayor parte de su ingreso seguirá proviniendo del gobierno federal. Es más rentable cabildear ante SHCP y otras áreas para obtener recursos adicionales que recaudarlos directamente. Para compensar a estados que aportan más de lo que reciben, enfrentar gastos extraordinarios o simplemente por razones políticas, se han utilizado otro tipo de acuerdos con cada estado que no son siempre transparentes. Es posible construir incentivos a la recaudación local dentro del pacto fiscal como ocurre en otras federaciones.

El gasto público es la otra cara de la moneda. La descentralización de funciones, incluyendo educación y salud, implicó compensar a los estados con mayores transferencias para sufragar los nuevos gastos. La distribución de aportaciones procuraba seguir criterios relativamente objetivos pero sin considerar adecuadamente el esfuerzo mayor con recursos propios que ya realizaban algunas entidades. La ola descentralizadora, de iure o de facto, desde los 90s, aún presente en ciertos rubros y no siempre acompañada de recursos o definición clara de responsabilidades, contribuye al descontento y también a políticas de gasto poco eficientes o benéficas para los ciudadanos. Hoy es muy difícil para cualquier persona saber qué autoridad (municipal, estatal o federal) es la responsable de la provisión de cada servicio y por lo tanto, saber a quién exigirle cuentas. La revisión del pacto fiscal debe incluir también las funciones de gasto de cada orden de gobierno.

El pacto fiscal federal construyó en las últimas cuatro décadas un equilibrio más o menos estable pero deficiente. La crisis sacó a relucir las tensiones inherentes en este arreglo fiscal y hay que atenderlas construyendo un mejor sistema y no solo con parches. Si dejamos que se enconen los problemas, sufren los ciudadanos y eventualmente podríamos hablar de intentos reales de salida.

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