En la entrega anterior se señaló que el Artículo 9 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), tratándose de los fondos a que se refiere la Ley de Ciencia y Tecnología (LCYT), “se constituirán y operarán” de acuerdo a esta última Ley.
La LFPRH remite a la LCyT la regulación de tales fondos. Según el Artículo 23 de esta ley, pueden constituirse dos tipos de fondos:
a) Los Fondos Conacyt, que a su vez podrán ser institucionales, sectoriales, de cooperación internacional y mixtos, y
b) Los Fondos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico.
Así pues, una primera función de la Ley de Ciencia y Tecnología es la de determinar las “bolsas” -dicho coloquialmente- que podrán formarse y a cargo de quiénes estarán cada una de estas: a) los Fondos Conacyt a cargo de esta entidad pública, y b) los Fondos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico a cargo de los “centros públicos de investigación”.
Estos últimos fondos están sujetos a la regla prevista en el último párrafo del artículo 23 de la LCyT:
“Los Fondos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, cuyo soporte operativo estará a cargo de los centros públicos de investigación, se establecerán y operarán conforme a las disposiciones de esta ley”.
Una vez establecidas las diferentes “bolsas”, la LCyT determina la forma jurídica de administración y gestión: el fideicomiso, sin calificarlo como fideicomiso público:
El Artículo 24, fracción I, de la LCyT establece para el caso de los Fondos Institucionales Conacyt: “Estos Fondos serán constituidos mediante la figura del fideicomiso”, la misma regla se aplica para los fondos sectoriales. A su vez, el Artículo 50 del mismo ordenamiento, señala:
“El establecimiento y operación de los Fondos de Investigación Científica y desarrollo Tecnológico se sujetará a las siguientes bases:
I. Serán constituidos y administrados mediante la figura de fideicomiso. El fideicomitente será la entidad reconocida como centro público de investigación”
De la normativa revisada se tiene:
1. Que la LCyT establece diversos fondos o bolsas que estarán a cargo del Conacyt y de las entidades que tengan el reconocimiento como centros públicos de investigación.
2. Que la única forma de administración que posibilita la ley es la de fideicomisos.
3. Que la LCyT no califica a los fideicomisos como “fideicomisos públicos”.
La LCyT distingue dos cuestiones distintas en la regulación: a) las posibilidades de conjuntos de recursos económicos, “bolsas” o fondos; y b) la forma jurídica de administración de tales recursos.
La primera cuestión es el contenido normativo del Artículo 23; mientras que la forma jurídica de gestión de dichas “bolsas” se encuentra dispersa en los artículos 24, 25, 50 y 26 (que establece reglas comunes aplicables tanto a los fondos Conacyt como a los operados por los centros públicos de investigación).
Como objetos de regulación, la determinación de los fondos y su forma de administración o de gestión no se implican. Es decir, que la ley cree la posibilidad de “fondos”, no se deriva en automático que se constituyan fideicomisos; pues la ley bien podría señalar que tales fondos se podrían administrar en una cuenta de cheques, en una partida especial en la contabilidad de la institución, en una inversión, etc.
El objeto normativo de las reglas de conducta a que se refieren los artículos 24, 25, 50 y 26 de la LCyT, lo es la forma de administración de tales fondos y se regula en términos mandatorios: “se establecerán y operarán conforme a las disposiciones de esta ley”, “Estos fondos serán constituidos y administrados mediante la figura del fideicomiso”, “se sujetarán a las siguientes bases”, “serán constituidos y administrados mediante la figura de fideicomiso”. El Conacyt y el centro público de investigación carecen de la aptitud de decidir la forma de administración de los fondos a su cargo. La forma jurídica de administración de los recursos, se encuentra fuera de su capacidad de decisión.
Lo expresado hasta aquí posibilita formular las siguientes conclusiones preliminares:
Primera.- La Ley de Ciencia y Tecnología no califica a los fideicomisos que administran los fondos como “fideicomisos públicos”, por lo que no existe base normativa para considerarlos como incluidos en el Decreto presidencial.
Segundo.- Adicionalmente, la Ley de Ciencia y Tecnología establece el mandato de que la única forma de administrar los recursos de los fondos es la figura del fideicomiso.
A las conclusiones preliminares anteriores, debe agregarse que la Ley de Ciencia y Tecnología establece reglas específicas sobre los recursos que integran los fondos tanto en su administración como en caso de extinción.
Las reglas de la Ley de Ciencia y Tecnología aplicables a los recursos de los fondos
Para un mejor entendimiento de las reglas aplicables a los recursos que integran los fondos debe partirse del conocimiento de cuáles son los posibles tipos de recursos:
a) Los Fondos Conacyt (Arts. 24, fracción III, 25, III) pueden integrarse con:
- Aportaciones del Gobierno Federal (recursos del presupuesto, p. ej.).
- Aportaciones de terceras personas.
b) Los Fondos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico se integran con:
- Recursos autogenerados
- Aportaciones de terceros.
La distinción anterior tiene relevancia ya que posibilita analizar con mayor detenimiento la regulación aplicable dependiendo del tipo de recursos y sus efectos presupuestarios, en la rendición de cuentas y en las responsabilidades.
Así pues, los recursos presupuestarios tienen una regulación densa dispersa en una diversidad de ordenamientos tales como la Ley de Ingresos, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el Presupuesto de Egresos de la Federación, la Ley de Tesorería de la Federación y en leyes especiales como la Ley de Ciencia y Tecnología.
Así pues, de acuerdo con la LCyT, una de las diferencias en la composición de los recursos es la relativa a que en los Fondos Conacyt puede expresamente haber recursos presupuestarios, lo que no sucede de igual manera en los Fondos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico.
No obstante, lo relevante de la LCyT es que, independientemente del origen de los recursos, la fracción IX del Artículo 26, establece la siguiente regla común.
IX. Los recursos de origen fiscal, autogenerados, de terceros o cualesquiera otros, que ingresen a los Fondos que se establezcan conforme a lo dispuesto en esta Ley no se revertirán en ningún caso al Gobierno Federal; y a la terminación del contrato de fideicomiso por cualquier causa legal o contractual, los recursos que se encuentren en el mismo pasarán al patrimonio del fideicomitente.
Esta regla, al ser común, incluye a los recursos presupuestarios (fiscales), dentro de los que no se revertirán al Gobierno Federal y pasarán al patrimonio del fideicomitente.
¿Cómo afecta la regla anterior respecto de la instrucción contenida en el Decreto presidencial para extinguir o dar por terminados los fideicomisos públicos?
La respuesta requiere considerar que el Decreto tiene como fundamento a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Se ha expuesto que esta Ley establece cuáles son los fideicomisos públicos y que, entre ellos, no se encuentran los fideicomisos que administran los fondos de la LCyT. Así mismo, se ha expuesto cómo la LFPRH remite la constitución y operación de estos fideicomisos a la LCyT. La remisión elimina la posibilidad de antinomias entre ambas leyes.
De esta suerte, al ser el Decreto una norma sujeta a la LFPRH, tiene su ámbito de aplicación en el campo que la propia ley le establece y, consecuentemente, está también sujeto a la LCyT. La instrucción derivada del Decreto tiene que ser interpretada y, por tanto, aplicada de conformidad con la ley a la que está sujeta. Se está ante una situación de primacía de la ley, cuestión elemental del principio de legalidad que deben observar las autoridades administrativas. Un Decreto del Ejecutivo carece de la fuerza normativa para abrogar, derogar, reformar o modificar una ley.
El Decreto carece de norma expresa de la que pueda derivarse que los fondos de la LCyT deben extinguirse o bien que pese a disposición expresa, deben concentrarse en la Tesorería de la Federación. Una peregrina interpretación en tal sentido iría contra disposición expresa en ley y excedería la instrucción establecida en el Decreto.
La conclusión resulta una obviedad: los fondos de la Ley de Ciencia y Tecnología no están incluidos en el Decreto.