Después de un extenso debate, fue aprobado el paquete económico 2021, donde un tema que puso en vilo al sector de las telecomunicaciones, fue la propuesta de elevar considerablemente los derechos que pagan las concesionarias[1] por usar el espectro radioeléctrico.
Tras profusos posicionamientos, consultas, artículos, foros y un ejercicio de parlamento abierto, el Congreso finalmente dio un paso atrás, aunque no lo suficiente, descartando el aumento descomunal que llegaba hasta un 56% en el pago de los derechos, para dejar uno de alrededor del 3% plasmado en la Ley Federal de Derechos.
En los últimos años ha crecido la advertencia de que el encarecimiento del espectro para las proveedoras de servicios de telecomunicaciones daña sus capacidades de inversión, con lo cual se desalienta la expansión de la infraestructura, se limita la competencia y la capacidad de reducir los precios de los servicios, todo ello obstaculizando el objetivo de llevar internet a toda la población y poder cerrar la brecha digital.
Sin embargo, estos argumentos no han podido permear la cultura tradicional hacendaria, enfocada en obtener ingresos fiscales de corto plazo.
Los argumentos más reiterados por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para impulsar el mantenimiento de derechos elevados, es que estos deben reflejar el valor de mercado del espectro. Y aquí comienza el enredo.
Sucede que las concesionarias comerciales de espectro no pagan solamente los derechos para el uso de este bien del dominio público de la Nación, sino que deben ganar la concesión participando en una licitación pública, de la cual se genera la obligación del pago de una contraprestación.
La razón de ser de una licitación de espectro es, precisamente, revelar el valor de mercado de la banda específica que se encuentra a concurso. Como no existe un mercado donde se venda y compre espectro con regularidad, es preciso acudir al diseño ex profeso de una licitación para inducir un comportamiento competitivo entre las participantes, que dé lugar a ese precio “de mercado” que no podríamos conocer de otra forma.
El espectro no es un bien homogéneo y su valor depende de la banda de frecuencias específica que se trate, la tecnología disponible para aprovecharla, la región del país donde pueda utilizarse, la presencia de otras competidoras en la misma u otras bandas, así como las perspectivas específicas de desarrollo de los servicios en el país y las condiciones de competencia y certidumbre del mercado.
Debido a esta complejidad, la mejor manera de determinar el valor del espectro, aún con sus imperfecciones, es a través de licitaciones públicas.
Pero entonces tenemos que se pretende cobrar lo mismo dos veces: el valor de mercado del espectro en los derechos y, después, de nuevo, el valor del espectro en las licitaciones.
Ninguna operadora de telecomunicaciones estaría dispuesta a pagar por el espectro más de su valor del mercado. A menos, claro, que pretenda extraer rentas monopólicas, lo que debería preocuparnos.
Lo que termina por suceder es que las empresas, al participar en las subastas, descuentan el monto de los derechos que deberán pagar y compiten ofreciendo solamente la diferencia. Si los derechos están por debajo del valor real del espectro, entonces quedará un magro margen para generar posturas competitivas, lo que debilita la capacidad de las licitaciones para lograr la asignación que genere el mayor valor social.
Peor aún, si los derechos se encuentran por arriba del valor correcto del espectro, las licitaciones resultarán desiertas y este bien que puede generar un gran beneficio social, se mantendrá inutilizado.
Hay a quienes coquetean con la idea de abandonar las licitaciones públicas como método para asignar el espectro, quizá preocupadas de que estos mecanismos puedan tener como efecto incrementar el costo de las frecuencias. Nada más lejos de la verdad.
La razón de ser de las licitaciones es lograr una asignación eficiente, es decir, asegurar que el espectro quede en manos de quienes puedan hacer mejor uso de él. No se trata de maximizar los ingresos obtenidos, sino el valor social de las frecuencias.
Esta capacidad no la tienen otros métodos, como son la asignación al azar, por orden de solicitud o sujeta a la apreciación subjetiva de las cualidades de las interesadas -los llamados “concursos de belleza”-. En todos esos casos, además, permanece sin solución el reto de determinar el monto de la contribución por pagar, que irremediablemente será discrecional. Aun con las mejores intenciones, este camino no podría llevarnos sino a nuestro propio pasado, donde la graciosa asignación de concesiones siempre ha terminado en tráfico de influencias, favores políticos y el reforzamiento de la economía de cuates, todo ello como aderezo de mercados desarticulados y monopolizados.
Por otra parte, el diseño de las subastas está abierto a una enorme creatividad para promover objetivos diversos sin descuidar la eficiencia, lo que deja patente el otorgamiento del Premio Nobel en Economía 2020 a dos expertos en la teoría de subastas, Paul Milgrom y Robert Wilson.
En el mundo y en México se han puesto en práctica licitaciones con reglas específicas, por ejemplo, para promover la entrada de nuevas participantes, operadoras pequeñas o empresas encabezadas por mujeres; también se han usado métodos para considerar en el fallo los compromisos de cobertura geográfica o de localidades marginadas.
Al mismo tiempo, se suele aplicar límites a la acumulación de frecuencias para evitar la participación estratégica de las empresas dominantes con la intención de elevar los precios del espectro o para acumularlo creando barreras de entrada.
Sin embargo, esta versatilidad de las licitaciones queda muy disminuida o incluso anulada, cuando, al mismo tiempo, se somete a las concesionarias al pago de derechos exorbitantes.
Por otro lado, no hay que perder de vista que, en México, sólo el espectro que usan las empresas comerciales está sujeto a licitación. Hay porciones importantes destinadas a usos sociales, comunitarios, indígenas y de las entidades gubernamentales, que no pasan por este mecanismo. La discusión sobre derechos y licitaciones concierne únicamente a las operadoras comerciales.
En fin, tenemos un recurso sumamente valioso para impulsar la digitalización de este país y la inclusión de todas las personas a través de su acceso al internet, y debemos asegurar que se asigne de la mejor forma posible. La persistencia de montos excesivos de derechos llevará a que el espectro finalmente quede en manos de quienes tengan la capacidad monopólica para pagar esas cargas fiscales y a que se use muy limitadamente.
Cierro adaptando la célebre intervención de Churchill[2] respecto de la democracia: las licitaciones y el mercado son el peor esquema de asignación de espectro, salvo por todos los demás que se han probado.
[1] En esta columna se usa el “femenino neutral” para sensibilizar sobre la importancia del lenguaje incluyente, cuando se trata del plural con la presencia de al menos una mujer o del singular donde la sujeta está indeterminada.
[2] House of Commons, 11 de noviembre de 1947, parafraseando a un autor desconocido.