Opinión

El principio de la neutralidad a la competencia

Mantener condiciones de neutralidad a la competencia requiere que el gobierno no use sus poderes para otorgar ventajas a los negocios en los que participa. | Ma. Elena Estavillo

  • 01/10/2018
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En nuestra historia económica de las últimas décadas, el gobierno se fue retirando de una diversidad de actividades productivas en las que intervenía directamente. En algunos mercados gozaba de un monopolio absoluto y, en otros, convivía con empresas privadas.

El Estado mexicano llegó a tener 1,155 empresas productivas en los años ochenta. Con más de mil empresas, intervenía en una gran variedad de mercados, más allá de las actividades consideradas como estratégicas. Había empresas estatales en las ramas de papel, madera, camiones, bancos, fertilizantes, telefonía, refrescos, textiles, alimentos, chapas, bolsas, cemento, productos metálicos, hoteles, aviación y muchas más.

Pero al final del siglo pasado, al tomar fuerza la corriente que impulsaba al libre comercio, se tomó conciencia sobre la importancia de tener mercados abiertos a la competencia, así como de la urgencia de orientar la inversión pública, siempre limitada, hacia aquellas áreas donde tuviera mayor impacto y en las que fuera menos probable la inversión privada.

Así, durante varias décadas emprendimos un proceso de retirada del sector público como participante directo en la producción de bienes y servicios, inclusive reclasificando actividades que antes se consideraban estratégicas, para pasarlas por completo a la iniciativa privada.

Pero, más recientemente, nos hemos reencontrado con la realidad de las fallas de mercado y los objetivos no económicos de la política pública que requieren que el Estado se involucre al menos de forma parcial en algunas actividades productivas, para conseguir objetivos que no serían realizables dejados a la simple interacción de la oferta y la demanda.

En este proceso, que no es exclusivo de nuestro país, han tomado relevancia los esquemas de participación público-privada, donde empresas privadas se asocian con el gobierno y pactan contratos para realizar actividades productivas, definiendo claramente las responsabilidades y compromisos de unas y otro. Todo parece indicar que en México estaremos viendo con mayor frecuencia esquemas de este tipo en distintos sectores.

Con una participación más visible del Estado en el mercado, ha surgido la preocupación por mantener condiciones de neutralidad a la competencia, la cual requiere que el gobierno no use sus poderes legislativos, fiscales o administrativos para otorgar ventajas a los negocios en los que participa, en detrimento de los competidores puramente privados, ya que en ese caso se distorsionaría el proceso de competencia, afectando la eficiencia e inclusive pudiendo desalentar las nuevas inversiones.

La obligación del Estado de no generar distorsiones al mercado

La neutralidad a la competencia recibe cada vez más atención de gobiernos nacionales y organismos internacionales. En algunos casos, existen disposiciones y procedimientos expresos para preservarla, como en Australia y la Unión Europea. La OCDE ha emitido Lineamientos sobre la Gobernanza Corporativa de Empresas de Propiedad Pública, así como otras guías y documentos de referencia relacionados con la gobernanza de empresas estatales y la neutralidad a la competencia.

En México, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión contiene el concepto de neutralidad a la competencia y lo define como la obligación del Estado de no generar distorsiones al mercado como consecuencia de la propiedad pública

Esta ley también señala que los concesionarios con participación pública deberán sujetarse a principios de neutralidad a la competencia cuando sus fines sean comerciales. Por lo tanto, este principio sería aplicable a concesionarios como la red compartida mayorista y cualquier otro que tenga participación pública con objetivos comerciales.

Por lo tanto, al menos en las telecomunicaciones, radiodifusión y TIC, existe legalmente el principio de neutralidad a la competencia que debe vigilarse para cuidar que la participación del Estado no distorsione la competencia en los mercados. Ciertamente, la ley no contiene mayor detalle de cómo interpretarlo o aplicarlo, pero la obligación general está claramente establecida.

Así, el Instituto Federal de Telecomunicaciones tiene el mandato legal de preservar la neutralidad a la competencia, y diversas herramientas para cumplirlo, en su doble carácter de regulador y autoridad de competencia.

Sin embargo, no parece ser el mismo caso en los sectores que no cubre el IFT. Las asociaciones público-privadas están presentes en otras actividades económicas, mas la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE) no define ni menciona el principio de neutralidad a la competencia.

Las herramientas preventivas y correctivas de la LFCE no excluyen a las empresas con participación pública, de manera que éstas pueden estar sujetas a sanciones por prácticas monopólicas y a la autorización previa de concentraciones. También son aplicables los procedimientos de barreras a la competencia, que pudieran captar algunas acciones contrarias a la neutralidad a la competencia.

No obstante, en la práctica la aplicación de dichos procedimientos a empresas de propiedad pública revela complejidades particulares que no encuentran fácil solución en procesos que fueron diseñados para el caso de las empresas privadas. Más aún si las empresas estatales a quienes se pretende aplicar los procedimientos resultan ser las beneficiarias y no las otorgantes de las ventajas.

Sería útil valorar entonces la posibilidad de incorporar directamente el principio de la neutralidad a la competencia y los mecanismos para aplicarlo en la ley de la materia, a fin de generalizarlo a todas las áreas de la actividad económica, otorgando las herramientas adecuadas a las autoridades de competencia para preservarlo.

* Comisionada del IFT y presidenta de la red de mujeres CONECTADAS. Las opiniones expresadas son a título personal y no deben entenderse como una posición institucional.

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@elenaestavillo  | @OpinionLSR | @lasillarota

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