En las disposiciones transitorias del Decreto por el que se realizaron diversas reformas constitucionales en materia de combate a la corrupción[1] se estableció que dentro del plazo de un año, contado a partir de la entrada en vigor de las reformas, el Congreso de la Unión debería aprobar las leyes generales relacionadas con el Sistema Nacional Anticorrupción, así como realizar las adecuaciones y reformas necesarias para su instrumentación.
A causa de este mandato, la LXIII Legislatura comenzó con una tarea fundamental a cuestas: expedir la Ley General de Responsabilidades Administrativas, la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, así como realizar las adecuaciones necesarias a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Código Penal y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación[2].
Lamentablemente, y como ya se ha hecho costumbre en el Legislativo,[3] venció el plazo y las leyes secundarias y las reformas no fueron aprobadas, haciendo necesario convocar a un periodo extraordinario del Congreso, el cual fue realizado entre el 13 y el 17 de junio.
Ahora bien, dentro de la discusión mediática, ocuparon un lugar preponderante las reformas necesarias para dar operatividad al Sistema Nacional Anticorrupción, la ampliación de la competencia del órgano jurisdiccional -que hasta ahora lleva el nombre de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa-[4] la creación de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción y, por supuesto, la Ley General de Responsabilidades Administrativas que, a causa de la iniciativa ciudadana que reunió 643 mil 143 firmas, se conoció como #Ley3de3[5], y cuyo accidentado y penoso desenlace a manos de los legisladores del PRI, del PVEM y de NA, es ya por todos conocidos.
Debido a esta parcialidad del análisis público, me gustaría reflexionar sobre una serie de reformas anticorrupción que no fueron centro del debate[6] pero que serán de trascendencia mayúscula para el control del ejercicio del gasto público: la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
En la teoría constitucional de división de poderes y establecimiento de pesos y contrapesos –checks and balances–,[7] existen diversos controles que el Poder Legislativo ejerce sobre el Ejecutivo; tratándose de las finanzas públicas, ese contrapeso se manifiesta fundamentalmente en dos formas: i) El proceso presupuestal en que el Legislativo realiza un control ex ante de los recursos públicos;[8] y ii) La fiscalización superior, que se trata de un control ex post en que el Legislativo vigila el ejercicio del gasto.
En el tema que nos ocupa, entendemos el concepto de fiscalización superior como el conjunto de acciones que tienen como fin comprobar que la actividad económica y financiera de los organismos que tienen bajo su cargo el ejercicio de recursos públicos, se haya efectuado con total apego a los principios de eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez, así como a satisfacer los objetivos a los que están destinados, tal como lo establece el artículo 134 Constitucional.[9]
Si bien la fiscalización superior es una atribución del Poder Legislativo, hay que recordar que éste delega las labores de revisión y control a un órgano técnico, que genéricamente se conoce como Entidad de Fiscalización Superior, y que el artículo 79 constitucional denomina Auditoría Superior de la Federación (ASF). En consecuencia, la revisión de la Cuenta Pública que realiza la Cámara de Diputados, vía ASF, tiene la finalidad de evaluar los resultados de la gestión financiera,[10] comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en el Presupuesto de Egresos de la Federación y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
Por ello, como señala el estudio “Fiscalización superior comparada. Una aproximación al estudio de los modelos de fiscalización superior en el mundo”,[11] la fiscalización y la rendición de cuentas son fundamentales en las democracias modernas, pues su observancia permitirá elevar la credibilidad social de las instituciones, así como fortalecer el marco institucional y jurídico del Estado.
De ahí la importancia de las reformas a la Ley de Fiscalización como una de las leyes secundarias en materia de combate a la corrupción, pues en la medida en que las instituciones públicas son sólidas, se hacen más pequeños los espacios para la corrupción, pues todos sabemos que la debilidad institucional propicia la concreción de actos ilícitos, lo que a su vez impide la eficiencia en procesos económicos y de gobierno, y se desarrollan formas de corrupción cada vez más sofisticadas. Esto significa que mientras los mecanismos de corrupción se depuran y evolucionan de manera vertiginosa y constante en su complejidad, especialización y eficacia,[12] la modernización del marco normativo e institucional destinada a combatirla, avanza lenta, torpe y tortuosamente.
Así, resulta muy asertivo el señalamiento hecho en el Senado durante la discusión de la Ley de Fiscalización:[13] la corrupción tiene una naturaleza retroalimentativa; es decir, la corrupción genera más corrupción, pues mientras que en los gobiernos en que no está arraigada, una persona corrupta carece de cómplices y el peligro de ser sancionado es mayor, ocurre lo inverso en gobiernos corruptos, pues al ser mayor el número de involucrados en los actos de corrupción, es menor el riesgo de ser sancionado y mayor será la impunidad resultante.
En escenarios de corrupción sistémica, entonces, las entidades de fiscalización superior –tal como la ASF–están llamadas a jugar un papel preponderante en la anticorrupción y sus múltiples mecanismos de reproducción y depuración.
Para alcanzar este fin, la Ley de Fiscalización, aprobada dentro del periodo extraordinario, contempla las siguientes aportaciones y facultades:
- La fiscalización de la Cuenta Pública abarcará la gestión financiera de las entidades fiscalizadas, la deuda pública, la revisión del manejo custodia y la aplicación de los recursos públicos federales.
- La fiscalización directa por parte de la ASF de las operaciones que involucren recursos públicos federales a través de contrataciones, subsidios, transferencias, donativos, fideicomisos, fondos, mandatos, asociaciones público privadas o cualquier otra figura jurídica.
- La fiscalización directa de la ASF respecto del Gasto Federalizado, tanto las aportaciones federales etiquetadas en el Ramo 33 del PEF, así como las participaciones federales a que se refiere el Ramo 28. En este último caso, se prevé que la ASF podrá llevar a cabo las auditorías a través de mecanismos de coordinación con entidades locales de fiscalización.
- Se prevé la facultad de la ASF para investigar, substanciar y promover ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa la imposición de sanciones por la comisión de faltas administrativas graves, en especial las que deriven en un daño al erario público.
- La ASF podrá presentar denuncias y querellas penales, coadyuvar con la Fiscalía Especializada en Materia de Combate a la Corrupción, y presentar denuncias de juicio político ante la Cámara de Diputados.
- Se realizará un Informe General Ejecutivo sobre los resultados globales y la principal estadística derivada de la función fiscalizadora de la ASF, lo que permitirá que la Cámara de Diputados tener una perspectiva general y concentrada de las funciones de dicho órgano técnico, así como información detallada, a través de los informes individuales, semestrales y específicos que se le den a conocer.
- Toda vez que la Cuenta Pública deberá ser presentada a más tardar al 30 de abril del ejercicio siguiente al que corresponda, su revisión deberá concluir antes del 31 de octubre.
- La ASF deberá fiscalizar las garantías que otorgue el Gobierno Federal respecto a los financiamientos y empréstitos contratados por las Entidades Federativas y los Municipios; además, fiscalizará que los recursos derivados de los mismos se destinen a inversiones públicas productivas, y a su refinanciamiento o restructura, bajo las mejores condiciones de mercado.
- La ASF podrá fiscalizar ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión, e inclusive a la que se encuentra en curso siempre que, en este último caso, deriven de denuncias en las que se presuma el desvío de recursos públicos federales o alguna irregularidad en su manejo, aplicación o custodia, debiendo en todo caso ser autorizado por el Titular de la ASF.
- Se reforman las leyes de Coordinación Fiscal y de Contabilidad Gubernamental para precisar la coadyuvancia de las entidades locales de fiscalización superior con la ASF en la fiscalización de las participaciones federales.
Como se podrá observar, con la nuevas facultades establecidas en la Ley de Fiscalización, la ASF será uno de los órganos con la responsabilidad más relevante dentro del Sistema Anticorrupción, pues deberá cuidar que cada peso del presupuesto público sea utilizado para los fines contemplados en las leyes y, en su caso, llevar ante los Tribunales a los funcionarios que hagan mal uso de dichos recursos. De cumplir con eficacia y prontitud estas tareas, la ASF podría contribuir a la urgente reconstrucción de la confianza de los ciudadanos en sus Instituciones y en el uso que estas hacen del dinero de todos los mexicanos.
[1]Publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 27 de mayo de 2015.
[2]Cada una de estas leyes desempeña un papel importante para, como lo señalaron en el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO), llevar a cabo una “…transformación profunda que dote a las instituciones de las herramientas y atribuciones necesarias para contar con un Sistema Nacional Anticorrupción sólido y funcional…”. Por no ser tema del presente análisis remito al documento del IMCO para un panorama general http://imco.org.mx/wp-content/uploads/2016/04/2016-Siete_pilares_SNA-Documento.pdf
[3] El abogado Roberto Duque Roquero (@DuqueRoquero) el columnista Ricardo Raphael (@RicardoMRaphael) junto con los alumnos de la Maestría de en Periodismo sobre Políticas Públicas del Centro de Investigación y Docencia Económica, han sistematizado en el “Violómetro Constitucional” (http://periodismocide.org/eventos/violometro/) la omisión del Congreso de la Unión en dar cumplimiento puntual a sus obligaciones legislativas dentro de los plazos que ellos mismos se establecen, computando actualmente más de veinte violaciones.
[6]Se reconoce desde luego la labor de la sociedad civil organizada respecto de los análisis, estudios y propuestas que elaboraron con relación a este importante tema y que, incluso, fueron entregados al Grupo de Trabajo que por acuerdo de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados fue integrado en forma plural por Diputadas y Diputados. Algunas de esas importantes opiniones pueden consultarse en formato de video en la Red por la Rendición de Cuentas
https://www.youtube.com/user/RedRendicionCuentas
[7]Véase ARTEAGA NAVA, Elisur, Derecho Constitucional, Oxford, México, 2006.
[8]En colaboraciones anteriores hemos dado nuestra opinión sobre los retos del proceso presupuestario y la necesidad de modificar tanto el proceso relacionado con el mismo como la participación de las instituciones involucradas. Véase: “Presupuesto Base Cero”
“Un presupuesto mal orientado” http://lasillarota.com/un-presupuesto-mal-orientado/Jorge-Villalobos-Seanez#.V2l_dLjhDIU
“Consejo Fiscal” http://lasillarota.com/consejo-fiscal/Jorge-Villalobos-Seanez#.V2l_iLjhDIU
[9] IMCO, “¿Quién vigila el gasto público? http://imco.org.mx/indice_estatal_2010/PDFS/Quienvigila.pdf
[10]Se entiende por gestión financiera, las acciones, tareas y procesos que, en la ejecución de los programas, las entidades fiscalizadas realizan para captar, recaudar u obtener recursos públicos conforme a la Ley de Ingresos de la Federación y demás disposiciones aplicables, así como para administrar, custodiar, ejercer y aplicar los mismos y demás fondos, patrimonios y recursos, en términos del Presupuesto de Egresos de la Federación y las disposiciones aplicables. Véase: Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados “Compendio de términos legales, de fiscalización y económicos-financieros”, LXII Legislatura, México, Noviembre de 2013.
[11] Estudio editado por la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, en la LIX Legislatura, Diciembre de 2005.
[12]Como ejemplo de la rapidez y sofisticación de estos procedimientos, vale la pena revisar las recomendaciones efectuadas por Transparencia Internacional a empresas, inversionistas y gobiernos en el análisis “Transparency in Corporate Reporting: Assesing the World’s Largest Companies”, disponible en: http://www.tm.org.mx/transparency-in-corporate-reporting-assessing-the-worlds-largest-companies/
[13] Revisar el dictamen elaborado por las Comisiones Unidas de Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Justicia; y de Estudios Legislativos, Segunda, del Senado de la República sobre la Minuta que contiene el Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; y se reforman el artículo 49 de la Ley de Coordinación Fiscal y el artículo 70 de la Ley de Contabilidad Gubernamental, visible en la Gaceta del Senado LXIII-1PPE-2/63641, del jueves 16 de junio de 2016.