La renuncia de Germán Martínez al IMSS mostró, a seis meses de iniciada, diversos indicios de problemas en la gestión de la nueva Administración: injerencia de la SHCP en la designación de funcionarios del IMSS y severos problemas en el suministro de medicamentos, principalmente. La carta de renuncia sugiere que se trata de un problema de “intencionalidad”. Mi lectura es que, tal problema, otros que van surgiendo y los que seguirán presentándose, son propiciados por la forma en que se ha organizado la Administración Pública en la 4T.
Dicho en otros términos, se colocaron minas que aumentan el riesgo de situaciones conflictivas, y cuestionan la eficacia en la gestión y la efectividad de las decisiones.
Explico la cuestión:
I. La lógica de las reformas a la Ley
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) introdujo un esquema de “entrecruzamiento” en las estructuras de mandos y responsabilidades. Así, la SHCP interviene en las unidades de administración y finanzas de las diversas secretarías, la Consejería Jurídica en las direcciones jurídicas, la Oficina de la Presidencia en las delegaciones de las dependencias. Lo anterior lleva a que en la estructura de una dependencia, pueda cuestionarse la regla de instrucción propia de la jerarquía y se debilite la confianza en funciones donde la seguridad es central en las decisiones.
En el riesgo hay por supuesto factores muy humanos en las relaciones personales tales como la lealtad, o la desconfianza, la sospecha, la empatía, que vuelven más llevadera o más difícil el funcionamiento de las organizaciones. Pero el terreno de lo humano tiene distinto piso si quien manda define a la vez el nombramiento del subordinado o le es designado por alguien que no pertenece a la organización y es su par (integrante del gabinete). En el segundo caso el riesgo de desentendimiento es mayor. La ley predetermina roles de comportamiento.
El esquema de las reformas a la LOAPF rompe la ortodoxia en la organización administrativa: la relación de mando y de definición del superior en los nombramientos. Esta sencilla regla es elemental para garantizar el mano, pero también, y de manera muy importante, en la responsabilidad. Se tiene el cargo y con él el poder de mandar y de nombrar, pero por ello también se le responsabiliza.
La carta de Germán Martínez muestra, de manera cruda, la dificultad de responsabilizarse, si a la vez hay injerencias y en las líneas de mando. El problema se reitera en muchas áreas de la administración. Un botón de muestra es COFEPRIS, regulador en materia de salud, donde en estos meses se han sucedido ya tres titulares de la unidad jurídica. O bien en otros casos, ante la desconfianza o duda de la solvencia técnica de los designados, se ha tenido que recurrir a funciones de asesoría paralela.
¿Cuáles son las causas de lo anterior? En materia probatoria se recurre en ciertos casos a una técnica: “las cosas hablan por sí mismas” (res ipsa loquitur). Si el fenómeno se reitera en la APF, en mi humilde opinión, hay un factor común que lo propicia: la técnica de la organización.
II. Las responsabilidades constitucionales
La Constitución supone que un Secretario de Estado, el titular de un organismo descentralizado o de una empresa del Estado son responsables de su ramo o de su mandato. De ahí que puedan ser citados a comparecer ante las Cámaras o sus comisiones; que comparezcan a explicar el informe de gobierno, o, en caso extremo, a ser sujetos de juicio político.
Tal exigibilidad constitucional supone, a la vez, que tienen el control de la organización a su mando para cumplir con la encomienda de buena gestión de los asuntos públicos. Si se afecta tal control, se propicia una des responsabilización y el traslado de la “culpa” a otras instancias: ¿por qué no hay medicamentos?: porque las compras no dependen de mí; ¿por qué hay deficiencias jurídicas en un contrato o en la defensa de un juicio?: porque…
¿El conflicto al interior de la Administración es inevitable? No. Incluso es posible que se dé una relación armónica y funcionalmente virtuosa. Lo que se afirma es que la técnica organizativa propicia el conflicto. Se está ante relaciones de poder (o de no poder) y el estrés y riesgo aumentan.