A casi nueve años de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, el control de convencionalidad se ha afianzado como obligación y responsabilidad en la impartición de justicia. Si bien no puede afirmarse que su incorporación al sistema jurídico mexicano esté resultando sencilla, la situación que guarda la práctica de este control no es la misma que se vivía en aquellos primeros momentos de incertidumbre inmediatamente posteriores al expediente varios 912/2010. Como es sabido, ahí la Suprema Corte de Justicia de la Nación expresamente anidó este control al pronunciarse sobre el trascendente caso Radilla Pacheco.
Ahora bien, puede afirmarse que el control de convencionalidad en la justicia electoral no ha seguido exactamente las mismas líneas evolutivas que se han desarrollado en otras áreas de la justicia federal. No me referiré en esta oportunidad a los casos previos a la reforma del 2011 que evidencian la aplicación del Derecho internacional de los derechos humanos por parte del Tribunal Electoral desde 1996, que fueron pioneros en ese sentido (el caso Tanetze1 o el caso Hank Rhon2, seguramente constituyen buenos ejemplos de lo anterior).
El Tribunal Electoral ha acudido históricamente a la aplicación de tratados internacionales en numerosos casos con el despliegue relevante de algún tipo de impacto invalidante o interpretativo de las normas a casos concretos.
La jurisprudencia de la Sala Superior en su actual integración no ha hecho excepción a esta práctica judicial y cuenta con ejemplos que demuestran ambos escenarios de control. También ha emitido criterios que permiten hacer operativo el control de convencionalidad en el sistema judicial electoral desde el punto de vista procesal. Me referiré a algunos casos relevantes que demuestran estas tres aproximaciones.
Tres casos relacionados con el derecho a la no discriminación de aspirantes a integrar órganos de carácter electoral, por contar con doble nacionalidad, son ejemplos del primer escenario de control. En ambos casos se determinó la inaplicación de la norma legal que regía la condición jurídica de nacionalidad por nacimiento, por revelarse contraria al bloque de derechos humanos.
En el primero, la Ley electoral establecía que para integrar una mesa directiva de casilla debía cumplirse el requisito de ser “ciudadano mexicano por nacimiento y no haber adquirido otra nacionalidad”. El Tribunal tomó en cuenta por supuesto el derecho a la no discriminación por razón de nacionalidad (artículo 1º constitucional), pero también los artículos 1 y 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, II de la Declaración Americana, 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como el 1º y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. También tuvo en especial consideración la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 1º).
Con base en ese marco jurídico en bloque, el Tribunal determinó la inaplicación del requisito señalado y ordenó que no se excluyera a la persona que aspiraba a integrar la mesa directiva de casilla por el solo hecho de contar con doble nacionalidad3.
En el segundo caso, se advirtió que la ley resultaba igualmente discriminatoria al establecer que, para integrar los organismos públicos electorales locales, debía cumplirse el mismo requisito: contar con nacionalidad por nacimiento. En aplicación del bloque internacional de derechos, y en ejercicio de un control de convencionalidad, se determinó nuevamente la inaplicación de la restricción que imponía la Ley electoral y que reproducía la convocatoria para integrar un OPLE emitida por el Instituto Nacional Electoral.
La Sala determinó, en la línea de su precedente, que contar con doble nacionalidad no puede ser motivo para una discriminación y que se revelaba entonces como inconstitucional e inconvencional4.
Finalmente, muy similar criterio se utilizó hace unos días, cuando la Sala determinó la inconstitucionalidad de una porción normativa de la LEGIPE por establecer esa clase de restricciones para aspirantes a integrantes del Consejo General del INE. El Tribunal volvió a inaplicar el requisito que exigía ser mexicano “por nacimiento y que no adquiera otra nacionalidad”, de nuevo, por resultar discriminatorio5.
Por otro lado, la Sala Superior también ha ejercido un control de convencionalidad con sentido interpretativo. Esto es, sin concluir que había que inaplicar alguna norma en juego sino realizando el control a partir de un contenido hermenéutico de derechos humanos. Para ello, ha tomado en cuenta normas internacionales relevantes, con la consecuente protección de derechos político-electorales.
En esta línea, puede mencionarse el caso en el que estableció que a partir de una interpretación sistemática que incluyó los artículos 13 de la Convención Americana y el 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en materia de libertad de expresión periodística, debe reconocerse una especial protección al ejercicio periodístico y una presunción de licitud de su labor. En ese sentido, se estableció que los periodistas y los medios de comunicación no pueden ser sujetos responsables por expresiones que podrían considerarse calumniosas contra actores políticos6.
El control interpretativo de convencionalidad también ha jugado un papel central en relación con el derecho a la imagen de niños, niñas y adolescentes en la difusión de propaganda política y electoral. Así, a partir de considerar lo establecido por la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 3º), además de los artículos 1 y 4º de la Constitución, se estableció que el interés superior de la niñez implica el desarrollo y ejercicio pleno de sus derechos. Estos derechos funcionan como criterios rectores para la elaboración de normas y para su aplicación en todos los órdenes de su vida, incluido para el respecto a sus derechos a la intimidad y al honor, inherentes a su personalidad.
En ese sentido, si la propaganda política o electoral se recurre a imágenes de personas menores de edad, la Sala estableció que, con base en estándares internacionales, deben cumplirse requisitos mínimos para garantizar sus derechos, como el consentimiento de quienes ejerzan su patria potestad o tutela, así como la opinión del menor, en función justamente de su edad y madurez7.
También se ha recurrido al parámetro convencional para interpretar la obligación de erradicar la violencia política de género. En un relevante caso, la Sala Superior llegó a la conclusión de que la causa de elegibilidad consistente en el modo honesto de vivir debía interpretarse en el sentido de considerar incluida la acreditación de violencia política por razones de género. Para arribar a la misma, consideró estándares relevantes establecidos en la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, también conocida como Convención de “Belém do Pará”.
El artículo 7º de esta Convención dispone que los Estados partes (entre ellos, México) están obligados a adoptar medidas jurídicas para conminar al agresor a abstenerse de hostigar, intimidar o amenazar a la mujer; tomar todas las medidas apropiadas, incluyendo medidas de tipo legislativo, para modificar o abolir leyes y reglamentos vigentes o para modificar prácticas jurídicas o consuetudinarias que respalden la persistencia o la tolerancia de la violencia contra la mujer; establecer procedimientos legales justos y eficaces para las víctimas; e instaurar los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para asegurar que las víctimas tengan acceso eficaz a un resarcimiento justo y eficaz.
En el caso concreto, la ley electoral no era explícita en el sentido de entender la referida comprensión de la inelegibilidad de un candidato que pretendía reelegirse en la presidencia municipal. Tampoco era expresa en el sentido de la consecuencia, esto es, de considerar que la perpetración de violencia política de género podría generar la prohibición del registro de una candidatura.
Pero a partir de una comprensión internacionalista de la erradicación de la violencia en contra de las mujeres, además del propio parámetro constitucional, la Sala Superior decidió optimizar el ideal democrático de que un funcionario público que ejerció esa clase de violencia padece de un modo deshonesto de vivir, y que, por tanto, no puede tener acceso a la reelección para un cargo público. Además, ante la ausencia legislativa de medidas reparatorias, construyó varias medidas bajo la responsabilidad de múltiples autoridades, tanto estatales como municipales, tendentes precisamente a la eficacia plena de esta sentencia8.
En tercer lugar, la Sala Superior también ha configurado distintos aspectos relacionados con la manera de llevar a cabo el control de convencionalidad en el sistema judicial electoral mexicano. La importancia de estos casos, por supuesto, se cifra en la necesidad de generar pautas de entendimiento entre los distintos tribunales competentes en la materia. Se trata de dar sentido al principio de seguridad y de certeza en la aplicación del derecho electoral, que sea cognoscible para quienes acuden a dirimir sus controversias ante la justicia electoral (candidatos y candidatas, partidos políticos, o terceros involucrados).
Así, una pregunta que se ha planteado es si el control de constitucionalidad y convencionalidad puede tener como objeto la jurisprudencia de la propia Sala Superior por parte de las Salas Regionales. Se determinó que las Salas Regionales no pueden inaplicarla a partir de la consideración de que lo impide su condición de obligatoriedad, a partir de que se realiza la declaratoria oficial correspondiente.
Además, estableció que esa jurisprudencia es de cumplimiento inexcusable también por el Instituto Nacional Electoral, las autoridades administrativas y órganos jurisdiccionales de las entidades federativas, y demás autoridades obligadas en términos de ley9.
En otro aspecto, la Sala Superior también ha reconocido a los tribunales electorales locales como órganos judiciales obligados para practicar el control difuso de constitucionalidad y convencionalidad. Ello es consecuencia de una interpretación que podemos identificar como conjunta o integrada, entre la Corte Interamericana (sentencia condenatoria en el caso Radilla) y la Suprema Corte de Justicia de México (al recibir esa sentencia interamericana en expediente 912/2010).
El Tribunal Electoral ha participado en la consolidación de ese criterio integrado, en relación con los tribunales de los Estados. También confirmó que los órganos jurisdiccionales locales son competentes para realizar el control difuso. Y abundó en el sentido de que estos tribunales tienen abierta la posibilidad de emplear la técnica de la interpretación conforme, o bien, ejercer su potestad de inaplicar una norma al caso concreto si consideran que ésta contradice la Constitución o tratados internacionales de los que México es parte.
Como puede advertirse, el control de convencionalidad constituye una herramienta central para el perfeccionamiento de la justicia electoral en términos de protección efectiva de los derechos políticos desde nuestro ordenamiento interno. Constituye una clave de corrección en nuestros sistemas procesales y sustantivos de derechos humanos. En ese sentido, el proceso permanente de internacionalización es un imperativo de la justicia electoral mexicana.
La responsabilidad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el sistema mexicano de control difuso ex officio de convencionalidad es de la máxima importancia: llevar a cabo su función de autoridad judicial definitiva en su especialidad, asumiéndose como pieza de cierre en la democratización del sistema político-electoral. Así, en el ámbito de su especialidad, ahora es tanto Tribunal Constitucional, como Tribunal de Convencionalidad, en la constante búsqueda de la transformación de la cultura democrática basada en los derechos.
*Agradezco al Dr. Alfonso Herrera sus aportaciones para la redacción de este artículo.
1 SUP-JDC-11/2007.
2 SUP-JDC-695/2007.
3 SUP-JDC-894/2017.
4 SUP-JDC-421/2018.
5 SUP-JDC-134/2020 y acumulados.
6 SUP-REP-155/2018 y Tesis XXXI/2018.
7 SUP-REP-599/2018 y Jurisprudencia 5/2017.
8 SUP-REC-531/2018.
9 Jurisprudencia 14/2018.
10 SUP-REC-1183/2017 y Tesis IV/2014.