El pasado miércoles 2 de marzo se llevó a cabo en la Cámara de Diputados el foro “Situación actual de la economía mexicana y su impacto en las finanzas públicas” convocado por Diputados del PAN, del PRD y de MORENA, así como por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.
En el panel “Impacto del contexto económico internacional en las finanzas públicas”, los especialistas de México Evalúa, de la Comunidad Mexicana de Gestión Pública para Resultados, del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, así como el economista Jorge Chávez Presa coincidieron en que era necesario comenzar a debatir sobre la necesidad de un Consejo Fiscal para el Congreso de la Unión.
Precisamente por ello, para abrir el debate público, es necesario comenzar a reflexionar al respecto: en el artículo 25 Constitucional se establece que el pleno ejercicio de la libertad y dignidad de los individuos, grupos y clases sociales que son protegidos por la Carta Magna puede ser alcanzado mediante tres condiciones esenciales, a saber: i) la competitividad; ii) el fomento del crecimiento económico y el empleo; y, iii) una más justa distribución del ingreso y la riqueza.
Para ello, el primer párrafo del precepto constitucional en cita señala que corresponderá al Estado[1] la rectoría del desarrollo nacional, con un doble efecto: garantizar que éste sea integral y sustentable y, asimismo, que se fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático.
De esta manera adquiere especial relevancia el segundo párrafo del artículo 25 Constitucional en el que se establece que el Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo.
Este precepto constitucional tiene plena relación con lo que, recurrentemente, ha sido señalado por el Banco Mundial en sus informes sobre la situación económica en el sentido de que los gobiernos eficientes mejoran el nivel de vida de sus pueblos garantizando el acceso a servicios esenciales tales como salud, educación, agua, saneamiento, electricidad y transporte, y la oportunidad de vivir y trabajar en condiciones de paz y seguridad.
Es así que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se señala como un ideal de país el principio de estabilidad en las finanzas públicas, de un equilibrio presupuestario en que el gasto no sobrepase los ingresos obtenidos.
Ahora bien, a efecto de que el Estado pueda cumplir los objetivos expuestos en el primer párrafo del artículo 25 Constitucional, el sector público requiere llevar a cabo las diversas funciones que tiene asignadas para lo que resulta necesario allegarse de recursos suficientes.
En este sentido, el Gobierno Federal, a través del cobro de contribuciones, de los ingresos provenientes de la venta del petróleo, de la venta de bienes y servicios de las empresas y organismos públicos, así como de los financiamientos que contrata, obtiene los recursos para hacer frente a las necesidades de gasto.
El sentido común nos señala que ningún agente económico (ya sea persona, empresa o gobierno) puede gastar más de lo que ingresa a su patrimonio; la doctrina acoge ese pensamiento en el principio de sostenibilidad presupuestaria conforme al cual el gasto público no debe crecer por encima de los ingresos que se obtengan.
En concordancia con lo anterior, el principio de sostenibilidad presupuestaria conlleva, a largo plazo, al equilibrio macroeconómico en el que pueden cumplirse los objetivos de estabilidad de precios, pleno empleo, crecimiento económico, equilibrio en la balanza de pagos y redistribución del ingreso.
Al respecto, los doctrinarios económicos coinciden en señalar que una práctica sana de las finanzas públicas es que los ingresos que se perciben por la recaudación de contribuciones sean mayores al gasto público (sin considerar en éste el costo financiero de la deuda pública) para generar un superávit primario.
Es así que los ingresos tributarios y el gasto público forman parte de una ecuación que está representada dentro del presupuesto; el objetivo principal, como ya señalamos, es el balance presupuestario, evitar déficits y gestionar adecuadamente la deuda contratada.
Sin embargo, en nuestro país se hace presente un fenómeno contrario: el déficit presupuestario, toda vez que las fuentes de ingreso (ya sea tributario, derivado de la renta petrolera o de los ingresos provenientes de organismos y empresas públicas) no han sido suficientes para costear el excesivo gasto público federal, razón por la que se ha recurrido al endeudamiento interno y externo.
Este escenario de déficit presupuestario ha ido agravándose por la coyuntura económica internacional: i) el gasto público ya no puede sostenerse en la renta petrolera debido a los precios sumamente bajos del barril del petróleo en virtud del excedente en la oferta de estos bienes; ii) la pérdida del valor cambiario del peso frente al dólar, debido al incremento de las tasas de interés de la Reserva Federal como reflejo de la recuperación de la economía estadounidense; iii) el incremento exponencial de la deuda pública externa mexicana por el alto precio del dólar y la incapacidad de hacer frente al costo financiero de la misma por el bajo precio del barril del petróleo; y, iv) la deficiente recaudación tributaria que, a pesar de las llamadas reforma fiscales integrales o estructurales, históricamente jamás ha rebasado los nueve puntos porcentuales del Producto Interno Bruto.
Ante la situación que prevalece, es evidente que México requiere urgentemente incrementar su recaudación tributaria para hacer frente a los compromisos presupuestales básicos, pero más allá de plantear alternativas para incrementar el universo de contribuyentes y mantener tasas de tributación efectivas. El interés de esta investigación estará centrado en el desarrollo de las capacidades institucionales del Poder Legislativo en materia tributaria.
Por todos es conocido que México tiene uno de los niveles de recaudación tributaria más bajos entre los países de la OCDE; asimismo, diversos académicos e integrantes de la sociedad civil organizada han insistido en que las leyes fiscales de nuestro país se hacen desde la Secretaría de Hacienda y con una participación mínima del Congreso de la Unión, pues solamente cumple con la función constitucional de llevar a cabo el proceso legislativo, reduciendo sus facultades a una mera instancia de trámite, casi como una Oficialía de Partes.
Se ha señalado que causa de lo anterior es la incapacidad del Congreso de la Unión para involucrarse directamente con cada aspecto del proceso legislativo en materia fiscal, tal como es: desarrollo y análisis de propuestas legislativas; preparación del estimado de recaudación de ingresos derivados de la legislación fiscal; elaboración de opiniones y análisis respecto de leyes que tengan un impacto en materia fiscal; investigación de diversos aspectos del sistema fiscal federal; entre otros.
En naciones democráticas, históricamente, el Poder Legislativo ha tenido un papel menos activo en el diseño de políticas fiscales y en el desarrollo de información sobre finanzas públicas que sea independiente del Poder Ejecutivo, pues ha sido éste último quien guía el diseño de la política fiscal. No obstante, durante el último cuarto de siglo, congresos de diversos países han establecido Consejos Fiscales para evaluar la política fiscal de sus gobiernos.
Tomemos como ejemplo el caso norteamericano, en el que existe el Joint Commitee on Taxation que opera con un staff profesional de economistas, contadores y abogados que asisten a los legisladores en elaboración de legislación tributaria y cuyo personal de apoyo interactúa, bajo plena confianza, con los Legisladores y con los integrantes de las Comisiones relacionadas con la materia fiscal, indistintamente del partido al que pertenezcan.
Es así que el reciente surgimiento de los Consejos Fiscales ha despertado el interés de organismos internacionales para examinar el papel que estas instituciones tienen sobre el fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal de los países.
Para el caso mexicano, es urgente analizar si contar con un Consejo Fiscal contribuiría al diseño de mejores leyes tributarias en las que se respeten los derechos de los contribuyentes; a un mejor diseño de políticas fiscales que eviten la evasión y elusión fiscales y que contribuyan a la simplificación del cumplimiento de obligaciones, y otras medidas que deberían traducirse en un mayor índice de recaudación tributaria.
¿Será posible pensar en un Consejo de estas características para México?
[1] En el texto constitucional no existe una definición del concepto “Estado” pues solamente se señala que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, que éste ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión y que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial –como se prevé en los artículos 39, 41 y 49 de la Carta Magna– a fin de dar coherencia al texto constitucional debe considerarse como Estado a las instituciones gubernamentales antes referidas.