En un sentido económico, la regulación es el conjunto de reglas concebidas por la autoridad para ordenar la forma en que se realizan ciertas actividades o la manera en que deben conducirse los ciudadanos. Regular es entonces la actividad fundamental que llevan a cabo los creadores de las reglas: los reguladores.
Muy superficialmente pareciera que, si se desea que no ocurra un comportamiento, lo que debe de hacerse es simplemente prohibirlo o bien imponerle un costo para que las personas no lo lleven a cabo.
Pero si fuera tan sencillo, la prohibición legal de robar, defraudar, secuestrar, etc., sería suficiente para eliminar los delitos. Nos resulta más que evidente que esto no ocurre.
La regulación es una tarea compleja. Implica conocer a fondo un fenómeno y todas las razones que llevan a que una persona decida realizar una conducta. Significa entender los posibles predicamentos o los incentivos y desincentivos que enfrentan las personas para decidir tomar un curso de acción en vez de muchos otros. También requiere comprender los factores emocionales y el esquema de valores que intervienen en la toma de decisiones: los sesgos inconscientes, la aversión al riesgo, el altruismo, los intentos de colaboración, las normas sociales. Asimismo, identificar la información disponible para la persona a quien se dirige la regulación y su capacidad y disposición para procesarla adecuadamente.
Existen numerosos casos de regulaciones simplistas que no han alcanzado su objetivo y, por el contrario, han generado costosos efectos secundarios.
Como ejemplo está la prohibición del consumo y producción de la mariguana, o de drogas en general. Lo que se busca de buena fe es disminuir las adicciones entre la población, pero la experiencia muestra que lo que se ha logrado es generar una escasez artificial que incrementa los precios de las sustancias y, con ello, el atractivo para su producción, impulsando un valioso mercado ilegal que promueve la creación de organizaciones criminales. Por otro lado, el comportamiento adictivo en las personas impide que la prohibición legal y los altos precios los disuadan de seguir consumiendo, poniendo en riesgo su seguridad cuando contactan a los vendedores de drogas.
Así, la prohibición no tiene el efecto de disminuir el consumo y, al contrario, genera nuevos males sociales que no fueron previstos por los reguladores.
Otro ejemplo conocido que proviene de la investigación económica[1] es el experimento en el que una guardería comenzó a aplicar una multa a los padres que llegaban tarde a recoger a sus hijos. Esta estrategia fracasó en el objetivo de que los padres llegaran más temprano y, al contrario, causó que los retrasos fueran aún más frecuentes. Una de las explicaciones para este comportamiento es que la multa modificó las normas sociales que regían la relación entre las familias y la guardería, donde las primeras sentían una obligación moral para recoger a sus hijos a tiempo, pero la multa modificó esa situación para poner un precio al privilegio de llegar con retraso. Así, desapareció la norma social que presionaba a los padres a ser considerados con los maestros de la guardería y, con ello, se sintieron libres para pagar sin culpa el precio de poder llegar tarde.
Con este contexto, quiero hablar de uno de los artículos de la Ley de Austeridad Republicana, aprobada por el Senado hace apenas un par de semanas, que prohíbe a los servidores públicos de mandos superiores, durante los 10 años posteriores a dejar su cargo, trabajar en empresas que hayan supervisado, regulado o respecto de las cuales hayan obtenido información.
Esta disposición, según lo que se ha argumentado públicamente, tiene por objeto combatir la corrupción al impedir que los funcionarios públicos sean capturados por intereses privados que los lleven a privilegiar indebidamente a las empresas que se encuentren bajo su supervisión.
Pero, aunque el fin que se persigue es intachable, se puede anticipar que esta disposición será ineficaz para lograrlo y, al contrario, promoverá una mayor captura regulatoria y debilitará a las autoridades técnicas que por su naturaleza deben ser independientes en sus decisiones.
Los funcionarios encargados de tomar decisiones técnicamente complejas y con repercusiones económicas importantes, se encuentran sometidos continuamente a presiones. Por ello, es fundamental proveerles de condiciones que les den certidumbre en cuanto a su estabilidad laboral y a su futuro profesional.
En primer lugar, un regulador debe sentirse seguro de que no perderá su trabajo a consecuencia del sentido de una decisión. Adicionalmente, debe tener una expectativa razonable de que, al terminar su encargo, podrá encontrar un nuevo empleo con base en su prestigio y capacidades profesionales, de forma que no se sienta comprometido para complacer a ningún actor privado o público por temor a arriesgar su futuro.
La amenaza de no encontrar trabajo al término del encargo público puede ser muy grave si no hay otra posibilidad de empleo más allá del gobierno. Los reguladores técnicos y, con mayor razón, los órganos autónomos, deben mantener su independencia de otras autoridades públicas para no contaminar sus decisiones con consideraciones políticas, pero la espada de Damocles sobre sus cabezas creará autoridades débiles y fácilmente influenciables si saben que su única fuente potencial de empleo es el sector público.
La ley creará “trabajadores cautivos” en el mismo sentido que existen los “consumidores cautivos”, sujetos a las imposiciones del oferente monopólico de empleo para los reguladores técnicos.
Por otra parte, para quienes aún no son servidores públicos de alto nivel, hay que considerar que las barreras de salida tienen como consecuencia crear barreras de entrada. Un profesional competente y en crecimiento, ante la oportunidad para acceder a un puesto de alta responsabilidad en el sector público, puede preferir buscar otra opción en el sector privado antes que acotar sus futuras opciones profesionales.
La captura regulatoria no siempre se produce a causa de la corrupción. La incompetencia, desconocimiento y falta de experiencia de las autoridades públicas las hace más vulnerables a ser influidas y, con ello, a adoptar los puntos de vista de las empresas que deben supervisar. Por lo tanto, si se desincentiva a una parte importante de los profesionales técnicos para convertirse en funcionarios públicos, se debilitará la formación de capital humano de las instituciones gubernamentales.
Así que la prohibición para que los funcionarios trabajen en el sector privado durante los 10 años posteriores a dejar su encargo tendrá el efecto de debilitar a los reguladores técnicos, lejos de blindarlos frente a la captura regulatoria.
Todo esto, además de las objeciones relacionadas con la afectación a la garantía constitucional para ejercer libremente las profesiones.
¿Por qué mejor no animarse, de una vez por todas, a perseguir y sancionar en serio los conflictos de interés, el tráfico de influencias y el uso de información privilegiada?
[1] Gneezy y Rustichini, “A Fine Is a Price.” Journal of Legal Studies, 29(1), 2000.