"Cambios radicales ocurridos en los asuntos internacionales nos han obligado a revisar seriamente nuestros principales documentos sobre planeación estratégica, incluyendo los lineamientos de la Política Exterior de la Federación de Rusia. (...) Hoy he firmado el decreto que actualiza los lineamientos de la Política Exterior (...)”.
–Vladimir Putin, 31 de marzo de 2023, el Kremlin, Moscú.
El viernes, desde casa...
La diferencia horaria entre Moscú y Querétaro, hizo posible que el mismo día de su publicación, el 31 de marzo, pudiera yo comenzar a leer y analizar el contenido del Decreto presidencial por el que Vladimir Putin aprobó el texto de los nuevos lineamientos de la política exterior de Rusia. La oportunidad del documento y la coyuntura por la que atraviesa la agenda global, trajo de inmediato a mi mente, a mis oídos, el recuerdo de un imperativo de uso corriente en Rusia: Slushat!! (¡Escucha!).
Una política de Estado
Estos lineamientos de política exterior, este Concepto de Política Exterior, como se traduciría del ruso, es el sexto conjunto de disposiciones en la materia que han sido publicados desde que en 1993, la administración de Boris Yeltsin publicara la primera versión; este nuevo decreto reemplaza el publicado el 30 de noviembre de 2016.
El viernes pasado, la nueva política exterior rusa fue aprobada por Putin en una sesión de los miembros permanentes del Consejo Seguridad, que él preside.
El entorno referido arriba me obliga a destacar dos puntos: En primer lugar, la política exterior de Rusia emana de los principios de seguridad nacional, establecidos en la Estrategia de Seguridad Nacional del 2 de julio de 2021, que señala en su artículo 9, que "en el contexto de las crecientes tensiones geopolíticas, la política exterior de la Federación de Rusia deberá contribuir a un sistema de relaciones más estables, basadas en el derecho internacional; en el principio de seguridad indivisible, universal y equitativa; en la profundización de la cooperación internacional, carente de líneas divisorias, ni enfoques de bloques, con el ánimo de resolver colectivamente los problemas globales y regionales; lo anterior al tiempo de asumir un papel central en la coordinación de las Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad."
(Estrategia de Seguridad Nacional aprobada por el Decreto presidencial No. 400, del 2 de julio de 2021).
Por otro lado, la política exterior de Rusia, desde su diseño y aprobación, hasta su implementación, va más allá de los confines jurisdiccionales de la cancillería rusa la que, no obstante, que asume un papel de coordinación central de acuerdo al mandato presidencial, da paso a otros órganos del Estado para que, además de haber participado en la creación y aprobación de estos lineamientos, también concurran en la ejecución de esta política en la esfera de su competencia; ello incluye a otros ministerios, como el de Defensa, del Interior, del Servicio de Seguridad Federal, del Servicio de Seguridad Externa y a una representación presidencial encargada de coordinar las dependencias relacionadas con la protección ambiental, la ecología y el transporte. Mención especial merece la participación del Consejo de la Federación, equivalente al Senado, y de la Duma, o cámara baja del Congreso ruso. Todos los titulares de esos órganos, dependencias y coordinaciones, son miembros permanentes del Consejo de Seguridad.
La ejecución de los lineamientos de política exterior de Rusia requieren además de la participación de otras dependencias como el Banco Central, el ministerio de Economía, autoridades de comercio exterior y finanzas, de desarrollo y de la acción de autoridades locales, siempre de acuerdo a sus responsabilidades. La coordinación de esta compleja arquitectura operativa corresponde a la cancillería rusa: "En términos prácticos, quiero solicitar a nuestros colegas que estén involucrados en desarrollar esta política exterior única, que pongan atención especial a extender lazos con nuestros socios que muestren una mentalidad constructiva y a crear condiciones para que los Estados que nos son poco amistosos abandonen sus políticas hostiles hacia nuestro país. De manera relevante, nuestra planificación a largo plazo debe incluir toda la gama de factores y tendencias en las relaciones internacionales, fortalecer la soberanía de Rusia y potenciar el desempeño de nuestro país en el tratamiento de los temas globales y en la creación de un orden multipolar más justo. Sin duda, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe, en un esfuerzo de colaboración con otras agencias, desempeñar el papel de coordinación en la ejecución de estos lineamientos." (Vladimir Putin 31 de marzo de 2023.)
En conclusión, la política exterior de Rusia es una política de Estado cuya ejecución demanda de la participación de distintas agencias y entidades del Estado ruso y emana de la Estrategia de Seguridad Nacional vigente.
Además, al haberse dado a conocer a través de un documento público, la Política Exterior de Rusia obtiene el carácter de un mensaje político de relevancia.
La acción diplomática del Estado comienza cuando su política, su intención, se comunican.
La pulsión central de la política de seguridad de Rusia y, por extensión, de su política exterior, se alimenta, desde hace décadas del creciente antagonismo con Occidente y, más recientemente, por el largo proceso de acercamiento con China.
Rusia proclama que una de las características centrales de su política exterior es su predictibilidad; en ese sentido, el mensaje que encierran los lineamientos que aquí comentamos sería doble, por una parte comunica una toma de posición frente a una coyuntura determinada y frente a algunas nociones en lo individual y frente a grupos de naciones. Por el otro lado, anuncia una aspiración o, en su caso, una hoja de ruta. ¿Dónde está el sigilo, el secreto de Estado?: en el cómo, en el cuándo y en los medios.
La estrategia de hacer públicas las prioridades de política en materia de seguridad y relaciones exteriores, no es exclusivo de Rusia. Los Estados acostumbran publicar sus objetivos e identificar a sus aliados y adversarios; dan a conocer los retos y las oportunidades. La diferencia central está en el grado de detalle con el que desvelan su intención. La palabra pública compromete al país emisor y advierte a contrapartes. Ello es una de las funciones esenciales de este tipo de comunicaciones que comprometen, advierten.
La tensión y volatilidad que destila la agenda global hace que los Estados, con mayor o menor detalle, recurran con más frecuencia a realizar posicionamientos públicos para socializar algunos aspectos de su estrategia de seguridad nacional como parte de una estrategia de comunicación.
De esa manera, el esfuerzo de las naciones por dar a conocer sus pretensiones, aspiraciones, precauciones y posibles riesgos en materia de política exterior es, en tiempos de confrontación, parte de una guerra de posiciones suave. Es todo un arte y aunque son gestos políticos que parecieran poses exageradas previas a una confrontación y aún en el caso de que a algún observador le evocara al Kabuki, no nos equivoquemos, las palabras comprometen y traen consecuencias.
Cada quien su diablo
Estados Unidos tiene un diablo mayor y uno menor; el momento de la decisión se tomó durante la segunda administración de Obama. En La Haya, en marzo de 2014, poco después del inicio de la crisis de Crimea, Barack Obama minimizó la importancia global de Rusia y señaló que "Rusia es un poder regional que está amenazando a algunos de sus vecinos inmediatos, no desde una posición de fuerza, sino de debilidad. (...) Nosotros (EU) tenemos una influencia considerable sobre nuestros vecinos. Nosotros, generalmente (sic), no tenemos necesidad de invadirlos para tener una fuerte relación de cooperación con ellos." (Steve Holland y Jeff Mason para Reuters, La Haya, 25 de marzo de 2014.).
En consonancia con la definición de la época de Obama, son numerosas las ocasiones que la administración Biden ha señalado que el principal adversario para Estados Unidos es China, no Rusia. Diablo menor, diablo mayor.
En el caso de la OTAN, el orden de los demonios se invierte. Durante la pasada cumbre de la OTAN, en Madrid, en el mes de junio de 2022, la Alianza Atlántica adoptó un nuevo Concepto Estratégico, en él se identifica a Rusia como la principal amenaza: "La Federación Rusa es la amenaza más importante y directa para la seguridad de los Aliados y para la paz y la estabilidad en la zona euroatlántica. (...)" y añade,
"La OTAN no persigue la confrontación y no supone ninguna amenaza para la Federación Rusa. Seguiremos respondiendo a las amenazas y las acciones hostiles de Rusia con unidad y responsabilidad. Reforzaremos significativamente la disuasión y la defensa de todos los Aliados, mejoraremos nuestra resiliencia frente a la coacción rusa y apoyaremos a nuestros socios para oponerse a las injerencias y las agresiones malignas. Teniendo en cuenta sus políticas y acciones hostiles, no podemos considerar a la Federación Rusa como nuestro socio. Sin embargo, seguimos dispuestos a mantener abiertos los canales de comunicación con Moscú para gestionar y mitigar los riesgos, prevenir la escalada y aumentar la transparencia. Perseguimos la estabilidad y la previsibilidad en la zona euroatlántica y entre la OTAN y la Federación Rusa".
De otra parte, en lo que concierne a la República Popular China, el Concepto Estratégico de la OTAN señala: "Las ambiciones declaradas y las políticas coercitivas de la República Popular China ponen en peligro nuestros intereses, nuestra seguridad y nuestros valores. (...)", para después dejar un espacio de entendimiento: "Seguimos abiertos a un compromiso constructivo con la República Popular China que incluya el desarrollo de una transparencia recíproca con vistas a salvaguardar los intereses de seguridad de la Alianza. (...)”.
Estados Unidos en la nueva política exterior de Rusia
En un par de pasajes muy significativos Rusia identifica como la principal amenaza de su seguridad nacional a Estados Unidos. La posición actual difiere de manera sustancial de los lineamientos de política exterior emitidos en 2016 que señalaban que "la Federación de Rusia está interesada en construir relaciones mutuamente beneficiosas con Estados Unidos tomando en cuenta que ambos estados tienen una responsabilidad especial respecto a la estabilidad estratégica global y la seguridad internacional...", aquel texto de 2016 añadía que el diálogo con EU podría darse en lo bilateral de manera continua y predecible "sólo si se conduce en pie de igualdad, basado en la confianza mutua y sin la interferencia el los intereses de cada una de las partes..."
Los nuevos lineamientos de política exterior rusa, subrayan que "la apreciación (rusa) hacia Estados Unidos ha tenido una característica dual (...) el papel de ese Estado como una de los entes soberanos que influyen en el desarrollo mundial y, al mismo tiempo, es el principal instigador, organizador y ejecutor de la agresiva política anti rusa de Occidente, siendo ésta la fuente de mayores riesgos a la seguridad de la Federación de Rusia, de la paz internacional y del desarrollo equilibrado, progresivo y equitativo de la humanidad".
Más adelante, el documento ruso limita la naturaleza de las futuras relaciones con EU y se refiere a la capacidad que en materia de armas nucleares ambas potencias mantienen al señalar que "Rusia está interesada en mantener una paridad estratégica y una pacífica coexistencia con Estados Unidos y establecer un equilibrio entre los intereses ..." de ambos países. Este equilibrio, necesario para establecer ese modelo de relacionamiento entre ambas naciones, quedaría condicionado, de acuerdo con el propio texto ruso, a que EU abandone su política contra Rusia y que la futura "interacción" (notable esfuerzo para evitar la palabra "relación"), entre ambos países se diera en pie de igualdad, con respeto a la soberanía y a los intereses de cada parte.
En otras partes del documento de los nuevos lineamientos de política exterior rusa se encuentran posiciones contra lo que Rusia considera es una política agresiva en su contra liderada por EU. Destaco dos:
- Relación de Rusia con Europa. "El factor principal que complica la normalización de las relaciones entre Rusia y los países europeos es la acción estratégica de Estados Unidos que, junto con aliados europeos en lo individual, han trazado y profundizado líneas divisorias en la región europea ...".
- Consolidación de un mundo multipolar. "Con el objetivo de auxiliar en la adaptación del orden mundial a las realidades de un mundo multipolar, la Federación de Rusia se propone como prioridades: (...) eliminar de los asuntos globales los vestigios de la dominación de EU y de otros estados no amistosos...".
Del texto ruso no se advierten indicios que pudieran hacer previsible el inicio de una ruta de distensión con Estados Unidos en el corto y mediano plazos; como dijo Keynes: "En el largo plazo todos estaremos muertos".
Dedicaré la segunda parte de este texto a ofrecer una síntesis del resto de las prioridades bilaterales, regionales y temáticas que se plantea Rusia en su nueva política exterior.