"La invasión rusa a Ucrania ha llevado a una enorme destrucción. El Estado ucraniano, los negocios y la ciudadanía común tienen que lidiar con la pérdida de vidas y con la precipitada salida de parte de la población, con el daño a la infraestructura y las viviendas, así como con un inmenso impacto económico derivado de la demolición de fábricas y del bloqueo de puertos. Una evolución preliminar estima que las pérdidas después de 100 días de guerra es más de 600 mil millones de dólares." (1)
Chatham House. Julio de 2022.
El concepto de la victoria
El concepto de la victoria es subjetivo. Desde el Realismo, salvo los casos de derrotas contundentes que implican la rendición incondicional de una de las partes, es extraordinariamente difícil conciliar el concepto de victoria que anima a las partes en conflicto, con el resultado que se obtenga la firma de algún instrumento de paz, o la imposición de una tregua. Muchas veces, lo anterior está también divorciado de un concepto básico de "deber ser", de justicia. El final no es como lo pintan, he señalado aquí varias veces. Eso funciona en ambos sentidos y en ese contexto encuentro una cita significativa de un actor que, a pesar de lo que se opine de él, ha cobrado relevancia en el conflicto como un negociador pragmático, el presidente de Turquía, Recep Tayyip Erdogan: "No importa como termine la guerra en el terreno, la paz sólo podrá conseguirse en la mesa de negociaciones". (2)
La reflexión anterior es pertinente porque desde Ucrania y Occidente emerge un lema que ha cobrado fuerza "Rusia debe ser derrotada". ¿Qué clase de derrota se imaginan?. El 18 de julio, previo a un seminario sobre la reconstrucción de Ucrania, Chatham House publicó un texto de una especialista del Foro Ucrania, Orysia Lutsevych quien participó en el webinar sobre los retos de la reconstrucción de Ucrania del pasado 19 de julio: "A pesar del pesado costo para la economía y en materia de vidas humanas, la gran mayoría de los ucranianos están determinados a impulsar la victoria y les queda claro lo que ello significa, derrotar y expulsar a las tropas rusas a la frontera del Estado de 2014, apoyar la insurgencia al interior de Rusia para liberar a las naciones constituidas [bajo la Federación de Rusia] del régimen de Putin y para que los criminales de guerra sean llevados ante la justicia. Ucrania también quiere que Rusia pague por la reconstrucción tanto con fondos estatales, como con activos de oligarcas que hayan sido incautados para pagar por la reconstrucción". (3)
Como señalé antes, el acuerdo que ponga un final duradero a este conflicto, o que le coloque un nuevo parche como viene aconteciendo desde hace décadas, se apartará del concepto tradicional al que cada quien desde su esquina aspira como una conclusión justa y duradera.
Note el lector que la posición de una mayoría en Occidente, articulada por Lutsevych, implicaría la reintegración formal de los territorios del Donbás a Ucrania. Esta es una de las cuestiones centrales que deberán dirimirse al final de la guerra. Desde el punto de vista del Realismo, hoy en día, al momento de escribir estas líneas, ello parece difícil de alcanzar.
Así, dudo que el final del conflicto se pueda traducir en términos que se puedan conciliar con un concepto de victoria-derrota clásico. Ya se encargarán las partes, no obstante, de publicar los puntos favorables que obtengan al cese de hostilidades.
Sólo por una vez en este texto dejaré entrever un escenario probable qué tal vez sea el más complejo y desgastante. Un conflicto que se arrastre más allá del próximo invierno en el que el desgaste de las partes, incluyendo la fatiga de la población, tanto la directamente involucrada, como la de las naciones europeas que están incurriendo en costos no previstos, imponga una realidad donde el perdedor más visible sería Ucrania. Los fondos y la buena voluntad de los vecinos tienen límites. Este invierno será una dura prueba, millones de refugiados de Ucrania en Europa lo padecerán por partida doble, con frío y estando fuera de casa.
En todo caso, independientemente de quien reclame para sí la victoria, Ucrania o Rusia, el final tendrá una expresión geográfica que a su vez condicionará no sólo el alcance de cualquier plan de reconstrucción, sino que también podrá advertirnos qué tan corta y frágil, o robusta y duradera será la paz.
La conferencia de Lugano; la Conferencia para la Recuperación de Ucrania 2022
La Conferencia para la Recuperación de Ucrania 2022, URC por sus siglas en inglés, fue organizada conjuntamente por Suiza y Ucrania y se llevó a cabo en la ciudad suiza de Lugano el 4 y 5 de julio del presente año. La URC2022, como es conocida, atrajo a 58 delegaciones internacionales, así como a representantes del sector privado y de la sociedad civil.
Buena parte de los trabajos de la conferencia se centraron en la definición de prioridades para la reconstrucción y la necesaria coordinación que tendría que darse entre los participantes.
Ucrania no es un país pequeño, aún así, con sus más de 400 mil km2, la coordinación entre actores y la definición de prioridades y un calendario de fases en la reconstrucción, resulta fundamental.
Por otro lado, el proceso tal y como lo visualizan los cooperantes no se limita a la regeneración y a la reconstrucción de infraestructura física, tanto social como productiva; se trataría de un esfuerzo mayor para poner a Ucrania, su infraestructura, economía e instituciones, aptas para una eventual integración a la Unión Europea. Como sucedió con el Plan Marshall, los países afectados, en este caso el país afectado, están al centro de la decisión de cualquier programa de reconstrucción, pero su orientación, diseño y ejecución depende también, y mucho, de la voz y voluntad de los cooperantes y no en menor medida, de su capacidad de continuar con el esfuerzo financiero e institucional para apoyar el programa. El Plan Marshall duró menos de cuatro años, ¿Cuánto tiempo podría extenderse un enorme esfuerzo de cooperación de Occidente?.
Es muy significativo pasar revista a los principales participantes en la UCR2022 además de los convocantes Suiza y Ucrania. Para ello, con permiso del lector me permito transcribir el primer párrafo de la declaración de Lugano, adoptada el 5 de julio.
"...los jefes de Estado y de Gobierno, ministros y altos representantes de Albania, Alemania, Australia, Bélgica, Canadá, Croacia, Chipre, República Checa, Dinamarca, Eslovenia, Estados Unidos, Estonia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Liechtenstein, Luxemburgo, Malta, Moldova, Portugal, Reino Unido, República de Corea, República Eslovaca, Suecia, Suiza, Turquía, Ucrania así como oficiales y representantes del Consejo de Europa, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, la Comisión Europea, la Comisión Europea, el Banco Europeo de Inversiones y la Organización para el Desarrollo Económico".
Treinta y seis países y cinco organizaciones, revelan una muy importante estructura política de apoyo a un programa de reconstrucción para Ucrania con un contenido esencialmente europeísta.
Como resultado de la Conferencia, el Banco Europeo de Inversiones, que había autorizado un crédito de € 668 millones en el mes de marzo, a un mes de haber iniciado la guerra, anunció que había aprobado una línea de €1,590 millones. El Banco Central de Suiza anunció un empréstito inmediato de €80 millones.
Estas cifras, palidecen al compararse con las estimaciones iniciales que ponen un precio de entre 600 mil millones de dólares y un billón de dólares (billón de los nuestros).
En la introducción al webinar sobre la rendición de cuentas en la reconstrucción, Chatham House estima que a 100 días de guerra sería necesario destinar 600 mil millones de dólares, para reconstruir la infraestructura dañada o destruida: Ucrania tendría que reconstruir, señala el documento, más de 200 instalaciones productivas, 12 aeropuertos, 1,000 escuelas, 300 puentes y más de 25,000 km de carreteras. Este cálculo inicial, ya superado, no toma en cuenta otros rubros importantes relativos a la formación de cuadros y la creación o regeneración de instituciones, por ejemplo. Tampoco se refiere a los flujos de inversión necesarios para estimular la inversión productiva.
Como lo establece la introducción de Chatham House: "Además de la reconstrucción de infraestructura y de los servicios sociales, Ucrania necesita modernizarse políticamente. Su estatus de Estado candidato a la Unión Europea, requiere de una gobernanza basada en la rendición de cuentas y los ciudadanos de Ucrania están demandando un programa de recuperación competitivo y transparente. La Ucrania de la postguerra podrá sobresalir en transformación institucional donde los intereses creados estén limitados y la prosperidad sea compartida por muchos".(4)
Una de las preocupaciones centrales de Chatham House respecto a la reconstrucción de Ucrania es la corrupción que ha aquejado a ese país desde hace décadas.
Así, el proceso está aún lejos de llegar a una masa crítica de recursos y de compromisos firmes por parte de los cooperantes (pledges). También estamos lejos de un plan concreto que permitiera llegar a un calendario de trabajos y a una esquema de coordinación de los trabajos. Claro, falta un ingrediente esencial, la paz.
La declaración de Lugano, sus puntos centrales
El 5 de julio, fue adoptada la declaración de Lugano que en su parte medular reitera el compromiso de los países e instituciones cooperantes para continuar su cooperación con Ucrania.
La Declaración de Lugano (5) es el marco de referencia sobre el que estará basado el Programa de Recuperación de Ucrania. Es la línea rectora que cumplió el discurso de George C. Marshall de junio de 1947. El Plan Marshall necesitó de diez meses para ver la luz del día, al tratarse de recursos fiscales requirió de una ley del Congreso estadounidense, tenía un presupuesto fijado en 20 mil millones de dólares (al día de hoy sería de unos 246 mil millones de dólares, como apunté en mi columna pasada). Por otro lado, el Plan Marshall requirió de un equipo humano de 1,500 personas que lo administraron.
Finalmente, desde su concepción, el Plan Marshall partía con una gran ventaja respecto al Plan para la Recuperación de Ucrania: el mundo ya llevaba dos años en paz.
La declaración de Lugano contiene, de inicio, el obligado texto político de repudio a la invasión rusa y una exigencia a un inmediato retiro incondicional de sus tropas.
Pasando a la parte conceptual, la Declaración establece una secuencia lógica entre el apoyo a la recuperación de Ucrania, en el corto y el largo plazos, vinculado a la perspectiva europea de Ucrania y al hecho de ser un Estado candidato a la membresía de la Unión Europea.
Tal y como sucedió en el Plan Marshall, al tiempo que la declaración reconoce la guía ucraniana en la elaboración del Plan, anticipa e invita la participación de múltiples cooperantes para refinar y detallar el plan, así como la elaboración de lineamientos para asegurar una coordinación detallada en el terreno. Más aún, señala que el Plan es un documento "vivo" que tendrá que ser revisado y adaptado a las condiciones cambiantes.
En varios puntos, el documento hace referencia a la rendición de cuentas y a la transparencia en la utilización de recursos como garantía para el éxito de la ejecución del plan. El documento apela también a la instauración de prácticas transparentes y justas en el sistema financiero y de crédito, de acuerdo con estándares internacionales.
El documento pone énfasis en que Ucrania, a partir de la ejecución del Plan deberá de estar en condiciones de comenzar un crecimiento verde, particularmente en materia energética y hace un llamado a pactar alianzas con el sector privado y la sociedad civil para promover su participación en el Plan de Recuperación.
En materia de seguimiento, invitaron a proseguir con la iniciativa del G7 y establecer una robusta plataforma internacional de seguimiento del Plan de Recuperación.
Los principios de Lugano
La Conferencia adoptó una serie de principios que regirán el proceso de elaboración y ejecución del Plan de Recuperación de Ucrania.
Asociación: El proceso de recuperación es dirigido por Ucrania y conducido en asociación con sus socios internacionales. El esfuerzo de recuperación debe basarse en una sólida evaluación de las necesidades en curso, una alineación de prioridades, una estricta rendición de cuentas y una efectiva coordinación.
Reforma, el enfoque: El proceso de recuperación tiene que acelerar, profundizar, ampliar y lograr que los esfuerzos de reforma de Ucrania se mantengan en línea con su ruta hacia una plena pertenencia a Europa.
Transparencia, rendición de cuentas y Estado de derecho: El proceso de recuperación debe ser transparente y se deberá rendir cuentas de él al pueblo ucraniano. El Estado de derecho debe ser fortalecido y la corrupción erradicada.
Participación democrática: El proceso de recuperación tiene que ser un esfuerzo de toda la sociedad, anclado en la participación democrática de toda la sociedad, incluyendo aquellos que regresen del exterior. Debe promoverse una efectiva descentralización.
Un proceso con múltiples sectores interesados (stakeholders): El proceso de recuperación tiene que facilitar la colaboración entre actores nacionales e internacionales, incluyendo agentes del sector privado, de la sociedad civil, de la academia y de los gobiernos locales.
Equidad de género e inclusión: El proceso de recuperación tiene que ser incluyente y asegurar la equidad de género y el respeto a los derechos humanos, incluyendo los derechos económicos, sociales y culturales
Sostenibilidad: El proceso de recuperación tiene que reconstruir Ucrania de una manera sostenible, alineada con los principios de la Agenda 2030.
Comentarios finales
Todo parece indicar que el proceso que lleve a la finalización de un plan de recuperación plenamente desarrollado, acordado por todas las partes y, sobre todo, que cuente con financiamiento adecuado, será largo y no exento de problemas.
No veo en los documentos consultados, un esquema de apoyo a los países que, temporalmente han alojado a los millones de ucranianos refugiados. Pienso que los casos de Polonia y Moldova, que en mi opinión, son los más críticos.
La cantidad de recursos que las estimaciones iniciales manejan es enorme, y lo más probable es que los recursos fiscales que los países estén en condiciones de aportar cubran tan sólo una parte del total necesario. Estamos frente a un escenario que requerirá diversas fuentes de financiamiento, aportaciones de los Estados, de fondos de la Comunidad Europea, de instituciones internacionales de crédito y de una intensa participación del sector privado. En ese sentido, ¿por qué no pensar en una emisión global de Bonos Ucrania disponibles para la población en general que a la vez que brinden un sentido de solidaridad global, produzcan un beneficio de ahorro a la población participante?
En lo que hace al sector privado, ante la falta de recursos del Estado, las alianzas público-privadas, podrían sin duda ser una respuesta oportuna, particularmente en el ámbito de la infraestructura.
En el caso de empresas mexicanas, la participación de compañías de reconocido prestigio global, como CEMEX, podría representar una oportunidad sin duda valiosa para Ucrania y para México. Sería el tiempo también para que una empresa exitosa como Bimbo cobre una mayor importancia en ese mercado.
Finalmente, como traté de establecer a lo largo de este texto, la naturaleza del final y las condiciones geográficas que éste imponga en el terreno, serán determinantes. Por lo pronto, el invierno ya está a la vuelta de la esquina y Europa apura un plan de emergencia energética.
Citas y referencias
(1) Accountability in reconstruction: international experience and the case of Ukraine. Ukraine Forum, Chatham House, July 2022. "Russia’s invasion of Ukraine has led to enormous destruction. The Ukrainian state, businesses and ordinary citizens must deal with the loss of human life and fleeing populations, the crippling of infrastructure and homes, as well as immense economic shocks from the demolition of factories and the blockade of ports. A preliminary assessment puts the economic losses from over 100 days of war at $600 billion."
(2) Recep Tayyip Erdogan, 22 de julio de 2022, en Estambul, después de la firma del acuerdo entre Ucrania, Rusia, Turquía y las Naciones Unidas para el desbloqueo de puertos ucranianos para permitir la exportación de cereales ucranianos.
(3) Orysia Lutsevych: Immediate recovery funding is key to Ukraine's security. Publicado por Chatham House el 18 de julio de 2022. "...despite the heavy economic and human toll, the vast majority of Ukrainians are determined to push for victory, and are clear about what that means– defeating and expelling Russian troops to the state border of 2014, assisting an insurgency inside Russia to liberate the constituent nations from Putin’s regime, and for war criminals to be brought to justice.
Ukraine also wants Russia to pay for rebuilding with both state and oligarch assets requisitioned to pay for reconstruction."
(4) Chatham House. op. cit. "Alongside infrastructure and social service rebuilding, Ukraine needs to modernize politically. Its EU candidate status requires accountable governance and Ukrainian citizens are demanding a competitive and transparent recovery programme. Post-war Ukraine could excel in institutional transformation where the influence of vested interests is limited and prosperity is shared by many."
(5) El lector interesado podrá acceder a la documentación relativa a la Conferencia de Lugano en el sitio del Departamento de Relaciones Exteriores (DFA) del Gobierno Suizo.