Como parte de la reforma anticorrupción, se promulgó el 18 de julio de 2016 la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), también llamada Ley 3 de 3 porque en ella se contempla, entre otras cosas, que los servidores públicos presenten tres declaraciones: la patrimonial, la fiscal y la de intereses. Con esta Ley se trataba de reforzar el marco legal del combate a la corrupción. Esta Ley entró en vigor un año después, el pasado 19 de julio, fecha en la que se derogó la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP).
El reto ahora es hacer que funcione, no por falta de voluntad de los responsables de ejecutarla, quienes le han dedicado meses para prepararse, sino por deficiencias jurídicas en su diseño. Pareciera que esta Ley se elaboró sin tomar opinión a quienes tendrían luego que aplicarla. Esto no es raro. Muchas leyes se emiten sin tomar en cuenta las consecuencias prácticas que conlleva su aplicación.
Sin demeritar las innovaciones que tiene esta Ley sobre la anterior, desde su publicación hace más de un año han surgido numerosas dudas sobre diversos aspectos de su aplicación. En algunos casos será necesario que las autoridades encargadas de su cumplimiento la apliquen y luego esperar a que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa establezca jurisprudencia para su interpretación. Sin embargo, para que el Tribunal pueda entrar en funciones y emitir criterios se requiere que les lleguen los primeros casos controvertidos y lo más importante, que entren en funciones los 18 nuevos magistrados anticorrupción de dicho Tribunal, mismos que fueron nombrados desde abril por el presidente Peña pero que aún no han sido ratificados por el Senado.
Mejorar el marco jurídico en torno al combate a la corrupción no solo era una buena idea, sino clave para poder combatirla con éxito. Sin embargo, en la LGRA existe más preocupación por proteger al acusado que en castigar a quien resulte responsable. Es decir, esta Ley tiene un enfoque garantista lo cual hace que procesalmente sea mucho más compleja que la anterior. Eso está bien para evitar acusar a personas inocentes y es muy loable desde el punto de vista del respeto a los derechos humanos y el debido proceso, pero también podría favorecer a los corruptos.
A diferencia de la materia penal, donde sí existen antecedentes de abusos por parte de las autoridades quienes con frecuencia fabrican pruebas y culpables, en el caso administrativo no existen este tipo de prácticas. No se tiene noticia de denuncias que hayan prosperado contra los órganos internos de control (OIC) por abusos y por otra parte los presuntos responsables podían, con la vieja Ley, impugnar las resoluciones en su contra, primero ante los propios OIC, luego ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y finalmente ante el Poder Judicial. Quizás no era necesario un enfoque garantista en el tema de responsabilidades administrativas y se corre el riesgo de generar mayor impunidad en materia de corrupción.
Además, la LGRA está pensada para operar con instituciones del Estado que cuenten con autoridades investigadoras profesionales con grandes capacidades técnicas de investigación y personal suficiente para atender todos los casos que van a recibir. Sin embargo, algunas de estas capacidades están en vía de desarrollarse y pueden tomar más tiempo.
La Ley 3 de 3 o LGRA le da al inculpado más protección contra la autoridad y presenta algunas paradojas:
· Si bien la anterior Ley no hablaba de actos de corrupción, la LGRA tampoco. Ambas leyes se refieren a infracciones graves o no graves cometidas por servidores públicos. Se puede entender que las faltas graves de la LGRA serían actos de corrupción, pero no se dice explícitamente.
· A la LGRA se le impulsó como Ley 3 de 3 obligando a que se presentaran la declaración patrimonial, fiscal y de intereses, pero él no presentar estas declaraciones se catalogó como falta no grave, mientras que en la anterior Ley era una falta grave el no presentar la declaración patrimonial.
· La anterior Ley tenía 23 artículos de procedimiento para el proceso de responsabilidades administrativas mientras que la nueva LGRA tiene 118 artículos. ¿A quién ayuda este procedimiento tan detallado? Al presunto responsable. Por su parte a la autoridad encargada de descubrir y castigar actos de corrupción, le resulta más complejo fincarle responsabilidades administrativas al acusado.
· Se le da al acusado más recursos para defenderse. Por ejemplo, en el artículo 208 fracción II, ultima oración, dice que el presunto responsable “… de no contar con un defensor, le será nombrado un defensor de oficio.” Esto ciertamente es una innovación para defender al acusado, pues anteriormente en los procesos de responsabilidades administrativas no había obligación del Estado mexicano de ofrecerlo. Estas 13 palabras van a tener un gran impacto en la manera como se desarrollarán estos procesos. Primero, porque no existen defensores de oficio en materia administrativa. Los que existen son para la materia penal para lo cual funciona un Instituto Federal de Defensoría Pública que depende del Poder Judicial. Ahora deberá formarse un Instituto similar en el Poder Ejecutivo para dar cumplimiento a esta nueva obligación. Estas trece palabras podrían costarle al erario federal más de 100 millones de pesos al año para proveer los defensores de oficio señalados y se tendrá que formar un Instituto de Defensoría Pública en materia administrativa a nivel federal, más lo que cueste tener uno similar en cada una de las 32 entidades federativas.
Otros aspectos que han causado controversia entre los abogados en relación con la LGRA, son:
1. Se introdujeron en la LGRA, 12 conductas graves, algunas de las cuales ya se encontraban en el Código Penal Federal tipificados como delitos. Ahora los abogados se han planteado si se le puede juzgar a una persona dos veces por la misma conducta: un delito que a la vez es una falta administrativa grave.
2. Hay contradicción en la LGRA sobre cuál es el momento de inicio del plazo para que prescriba una conducta pues se citan dos momentos diferentes en la Ley. Esto podría viciar los procesos si no hay claridad sobre cuándo se interrumpe la prescripción de las conductas irregulares.
3. El artículo tercero transitorio de la LGRA al derogar la Ley anterior a partir del 19 de julio de 2017, dejó en el limbo a los procedimientos de auditoría, investigación y de responsabilidades respecto a aquellas conductas anteriores a que entrara en vigor la LGRA. Por ejemplo, se tendría que calificar una conducta de grave o no grave para hechos sucedidos antes de que entrara en vigor la LGRA, pero esto no sería posible porque la Ley no se puede aplicar retroactivamente en perjuicio del presunto responsable.
Desde luego la nueva LGRA tiene novedades y avances como el darles más facultades de actuación a las autoridades investigadoras, entre otras, de las cuales será mejor hablar en otra ocasión. Por lo pronto, existe un reto para quienes quieren combatir la corrupción y tienen que aplicar esta nueva Ley que presenta algunas desventajas con respecto a la anterior para hacerlo.
Será un reto más para el Sistema Nacional Anticorrupción, proponer al Congreso se corrijan las deficiencias técnicas de la Ley y seguir preparando a los encargados de aplicarla ante un enfoque garantista que parece favorecer más a los presuntos responsables y que podría aumentar, no disminuir como se quiere, la impunidad en materia de corrupción.
Las opiniones vertidas en esta columna son exclusivamente a título personal y no representan puntos de vista de ninguna institución.