Opinión

La guerra improvisada · Guadalupe Correa-Cabrera y Tony Payan

Los años de Calderón y sus consecuencias.

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ADELANTOS EDITORIALES

La estrategia de combate al crimen organizado que puso en marcha el presidente Felipe Calderón desde el principio de su gobierno es un parteaguas en la historia reciente de la seguridad nacional.

La participación activa de las fuerzas armadas en labores de procuración de justicia, y lo que significó en términos de violencia, diplomacia y creación de políticas públicas, tuvo consecuencias ineludibles que se viven aún hoy.

A partir de 34 entrevistas con los principales actores que diseñaron, implementaron, evaluaron y recalibraron esta estrategia, los investigadores Guadalupe Correa-Cabrera y Tony Payan analizan las premisas sobre las que se construyó la llamada "guerra contra las drogas".

Fragmento "La guerra improvisada. Los años de Calderón y sus consecuencias", un libro de Guadalupe Correa-Cabrera y Tony Payan. Editorial Océano.

#AdelantosEditoriales

LOS ACADÉMICOS Y FELIPE CALDERÓN

Hace meses conversé con Rogelio Villarreal Cueva, director general de Océano. Como aún no empezaba la interminable travesía por el COVID, hablamos del mundo editorial, y derivamos en la creciente producción de títulos sobre violencia criminal en México. Fui muy enfático, recuerdo, sobre la urgencia de incorporar a la literatura sobre el tema el papel desempeñado por Estados Unidos. La inseguridad que azota a México en el siglo XXI es resultado de la relación bilateral impuesta por una frontera común. Se sigue entonces que el problema sólo podrá contenerse con un acuerdo entre los dos países.

Tiempo después recibí la invitación para ser el editor de una colección sobre libros de seguridad. En los próximos años (que espero sean muchos) recomendaré a Océano obras que aporten nuevos conocimientos sobre la interacción entre Estado, delincuencia organizada y sociedad, incorporando, siempre, el papel de Estados Unidos.

El primer libro de esta serie es de los profesores Guadalupe Correa-Cabrera y Tony Payan, y cubre a plenitud los criterios arriba mencionados. Los autores abordan un tema central: los orígenes de la guerra decretada por Felipe Calderón contra los cárteles del crimen organizado, y conceden a Estados Unidos el papel que se merece en los inicios de la guerra.

Un aspecto que me llamó la atención de esta obra es que armaron la explicación tomando como materia prima treinta y cuatro entrevistas hechas entre 2014 y 2018. Los libros de entrevistas generalmente comienzan con una introducción, luego incluyen las transcripciones de la conversación y cierran con conclusiones y recomendaciones. Son útiles, pero trasladan al lector la tarea de contrastar y relacionar las diferentes opiniones. Correa-Cabrera y Payan siguieron un camino más arduo, lento y difícil, pero más fructífero: desmenuzar, contrastar y ordenar las docenas de entrevistas que realizaron a académicos y funcionarios de los dos países.

El resultado es una obra depurada que explica lo que sucedía en la sala de mandos del gobierno de Calderón, en la embajada de Estados Unidos, en los cuarteles y en cubículos de diversas instituciones académicas. Se confirma la tesis central del trabajo expresada en el título del libro: Felipe Calderón desplegó una guerra improvisada y seguimos pagando los resultados.

Este análisis permite entender mejor lo acontecido durante aquellos años. Por ejemplo, en los medios se hablaba con insistencia sobre la falta de coordinación del gabinete de seguridad. El libro lo confirma. Arturo Sarukhán, embajador en Washington durante el sexenio de Calderón, reconoce "que sí había un desmadre"; algunos miembros del gabinete "se daban hasta con la cuchara". Sigrid Arzt, secretaria técnica del Consejo de Seguridad Nacional entre 2006 y 2009, lo reconoce, pero minimiza la importancia que tuvo: "Sí había falta de coordinación, pero esto no era tan grave". Correa-Cabrera y Payan ubican el "desmadre" en el contexto de aquellos años.

Los treinta y cuatro entrevistados difieren en mucho, pero confirman la profundidad del conocimiento acumulado y la disposición de funcionarios, militares y académicos a compartir sus experiencias, conocimientos y reflexiones.

En lo negativo estaría la renuencia de los cuatro presidentes mexicanos citados en el libro a utilizar el conocimiento para elaborar una mejor política pública. Vicente Fox se reunía con académicos durante su primer trienio, pero luego se esforzaba por evitarlos. Calderón tuvo su primer diálogo público con académicos hasta agosto de 2010, tres años y medio después de iniciadas las hostilidades. El profesor Carlos Flores definió muy bien a Enrique Peña Nieto: "Llegó con mucha enjundia a ignorar el problema". Y Andrés Manuel López Obrador rehúye a académicos, a los que desprecia (tal vez porque teme confrontarse con el conocimiento).

En lo positivo estaría que en el trabajo de Correa-Cabrera y Payan se confirma que existe diálogo entre académicos y funcionarios de México y Estados Unidos. Esto es importante por una razón mencionada en el inicio de este prólogo: si la violencia tiene raíces binacionales, la solución tiene que venir de los dos países bajo la tesis de la responsabilidad compartida.

Este libro aparece cuando se inicia la presidencia de Joe Biden. Pese al diferendo por el caso del general Salvador Cienfuegos Zepeda, existen las condiciones para una puesta al día de las relaciones de seguridad. Es urgente que México y Estados Unidos adopten una estrategia común, así que el libro de Correa-Cabrera y Payan llega en buen momento. Está bien investigado y utiliza una prosa clara para explicar un sexenio crucial en las guerras del narco. Una obra indispensable que tuvo la suerte de aparecer a tiempo.

SERGIO AGUAYO, El Colegio de México.

INTRODUCCIÓN

El presente libro ofrece al lector historias personales de los principales actores que diseñaron, implementaron, evaluaron y recalibraron la estrategia de seguridad en México durante el periodo 2006-2012. Encapsuladas en estas historias de políticos, embajadores, agentes de seguridad e inteligencia, periodistas y académicos, entre otros personajes, se encuentran lecciones trascendentes y perspectivas de política pública clave para entender el problema de la seguridad en el país. Dicho periodo coincide con la administración del presidente Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, quien involucró a las fuerzas armadas en labores de seguridad pública, lo cual generó un enfrentamiento no convencional y extremadamente violento entre las fuerzas del orden y miembros de la delincuencia organizada. Esto, en lugar de resolver el problema, lo exacerbó exponencialmente.

Esta serie de testimonios nos muestra los detalles de lo que fue, de varias maneras, una guerra improvisada que tuvo, a su vez, una enorme influencia en diversos ámbitos de la vida nacional. Dichos relatos abordan las restricciones con las que llegó una administración altamente cuestionada; la conceptualización de un problema por demás complejo; el uso del Ejército en la seguridad pública; las violaciones a derechos procesales y humanos; las personalidades de los tomadores de decisiones y su peso en el quehacer de la política pública; los problemas de comunicación entre los miembros del gabinete de seguridad y de éstos con el público en general; el papel de Estados Unidos; los procesos de aprendizaje e incluso esfuerzos genuinos (pero fallidos) de construir instituciones. En resumen, este libro recopila los testimonios de distintos personajes que protagonizaron el desarrollo inicial de la mal llamada "guerra contra las drogas" en México. En entrevista tras entrevista, los protagonistas revelaron los obstáculos y los desafíos de hacer política pública en un ambiente social, económico y político de alta complejidad.

Los testimonios de los protagonistas, partidarios y críticos de esta guerra improvisada forman parte de la historia contemporánea de nuestro país y revelan algunas de las causas fundamentales del estado actual de la seguridad en México. También dan cuenta de las consecuencias más atroces de las políticas implementadas en un sexenio caracterizado por la controversia y la pérdida de varias decenas de miles de vidas humanas. Los contenidos de este texto dejan entrever las grandes secuelas de una guerra no convencional y muy cuestionada, y señalan las lecciones aprendidas e ignoradas por la administración subsecuente de Enrique Peña Nieto (2012-2018), así como los grandes pendientes nacionales en materia de seguridad y combate a la corrupción, impunidad y crimen organizado que le competen a la administración de la llamada "Cuarta Transformación" (4T) de Andrés Manuel López Obrador.

El presente texto se construye a partir de treinta y cuatro entrevistas de elite que se realizaron en el periodo de 2014 a 2018. La selección de los entrevistados consideró tres criterios básicos: a) la cercanía de la fuente con el problema; b) el grado de participación o protagonismo del actor en el diseño, implementación o evaluación de la estrategia de seguridad en México en el sexenio calderonista; y c) su experiencia y grado de conocimiento sobre el tema que nos compete. Pensamos haber tenido éxito y entrevistado a los actores clave y a los mejores expertos en seguridad en México. Además, revisamos los textos, comunicados y discursos del expresidente mexicano en los que explica sus objetivos, justifica sus acciones y estrategias, y evalúa los resultados de las mismas. Finalmente, nuestra narrativa se complementa con bibliografía básica del tema y una revisión detallada de la mayoría de la información en medios sobre este importante periodo en la historia de México. Este trabajo consta de seis capítulos y concluye con una reflexión que podría resultar útil para aquellos encargados de la estrategia de seguridad en el gobierno de la 4T.

De una lista inicial de setenta y cinco potenciales entrevistados, seleccionamos finalmente cuarenta y de éstos pudimos platicar con treinta y cuatro. La selección original incluía un grupo bien balanceado de funcionarios públicos, diplomáticos, comunicadores y miembros de la sociedad civil que apoyaban o criticaban la estrategia de seguridad mexicana en los años de Calderón. El balance se intentó mantener hasta el final, pero no pudimos controlar los deseos y reticencias para participar de algunas de nuestras potenciales fuentes. Por cuestiones de confidencialidad y por respeto a nuestros entrevistados, muchos de los comentarios que se hicieron y las historias que se compartieron no se encuentran plasmados en el presente texto. Algunos comentarios, por su parte, se mantienen como anónimos ya sea porque así lo pidieron sus autores, o bien por ser delicados y para no atribuirlos a sus respectivas fuentes. Algunos principios del periodismo y la academia, sobre todo en los temas de redes ilícitas y delincuencia organizada, permiten no invocar la fuente. Finalmente, vale la pena mencionar que algunas de las personas con las que conversamos enfrentan o enfrentaron procesos judiciales, mas no por ello sus comentarios pierden validez ni oportunidad.

El primer capítulo de este volumen pone en contexto la denominada "guerra contra las drogas" de Calderón y describe el complejo escenario político, económico y de seguridad que se vivía en el país. Dicho panorama determinó la decisión por parte del entonces presidente de la República de diseñar una estrategia de seguridad no convencional. La militarización de esta estrategia se decidió en un contexto de polarización y cambio institucional que había desarticulado las estructuras de poder tradicionales que durante varias décadas mantuvieron estabilidad en el país bajo un régimen distinto. Dichas estructuras sirvieron hasta gastarse. En esta primera parte, se describe también el panorama de la (in)seguridad en México, visto por quienes protagonizarían la puesta en marcha de una estrategia de seguridad no convencional y por quienes simplemente la analizan o la critican.

Las decisiones en materia de política pública se toman según las circunstancias que se viven en el país y en el ámbito internacional al mismo tiempo. No obstante lo anterior, dichas decisiones, así como la implementación de estrategias o políticas específicas, se dan en un contexto en el que las personalidades o el carácter de los servidores públicos, políticos, líderes sociales, miembros de la oposición y otros actores clave tienen un peso importante. El segundo capítulo nos da una idea de las personalidades que participaron en la guerra de Calderón. Esta sección es muy interesante, porque ilustra la parte humana de la política de seguridad en México en un periodo muy problemático y por demás complejo.

El tercer capítulo nos habla de la parte más controversial de la estrategia de seguridad de Felipe Calderón, es decir, del uso de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública y en el combate al crimen organizado como parte de lo que llamó "una guerra contra las drogas". Para esta sección, nuestros entrevistados nos explicaron cómo se justificó la implementación de esta estrategia de seguridad no convencional y describieron en detalle el papel de las fuerzas armadas durante este periodo, así como las tensiones que generó dicha participación, incluyendo aquellas que se dieron entre el Ejército y la Armada de México.

El principal argumento del capítulo cuarto es que la guerra de Calderón fue básicamente una guerra improvisada. Aquí, nuestros entrevistados nos explicaron cómo, ante el complejo escenario político y social del país, la denominada "guerra contra el crimen organizado" durante el sexenio de Calderón tuvo muchos momentos de improvisación. Se hace política pública con lo que se tiene, con lo que se puede y de manera espontánea. No todo se puede planear; no todo se puede prever; no todo se puede anticipar; se aprende sobre la marcha. En esta sección se ilustra cómo, quienes tomaron importantes decisiones de política pública en el periodo calderonista, transitaron por brechas improvisadas que se encuentran entre lo que se quería hacer y lo que finalmente se hizo. En esta cuarta parte del libro se demuestra que la improvisación es parte integral del quehacer de la política pública en México ante la debilidad de las instituciones y la tradición política de nuestro país.

La guerra de Calderón se desarrolló en el marco de la Iniciativa Mérida y la estrategia de cooperación antinarcóticos con Estados Unidos. El quinto capítulo habla del papel fundamental que desempeñó Estados Unidos en el diseño e implementación de la estrategia de seguridad en México durante la administración calderonista. Esta sección ilustra las desigualdades en la relación binacional, así como las tensiones que se generaron entre los dos países. Estas últimas se suscitaron fundamentalmente por el grado de cooperación en el tema de la seguridad y desembocaron en la salida del embajador de Estados Unidos en México, Carlos Pascual. En este capítulo, los entrevistados describen el papel de los estadunidenses en el desarrollo de la guerra contra las drogas de Calderón. Las versiones varían bastante, dependiendo de la nacionalidad de los entrevistados y de su rol en el desarrollo de la estrategia o como evaluadores de la misma. En general, parece ser que, no obstante la aparente iniciativa de Calderón, la guerra contra las drogas en México se diseñó, en gran parte, por y para los intereses de Estados Unidos.

El sexenio de Felipe Calderón culmina con serios problemas y grandes cuestionamientos en el tema de la seguridad y, además, terminó con una serie de controversias que no fueron fácilmente resueltas y que continúan hasta hoy. Hay quienes dicen que hubo éxitos y hay quienes dicen que fueron sólo fracasos los que se registraron al finalizar 2012. Hay quienes dicen que Calderón tuvo razón en hacer lo que hizo; y hay quienes aseguran que exageró la amenaza y se sobrepasó en los medios para enfrentarla. Es difícil esbozar una conclusión definitiva pero las consecuencias materiales son visibles y bastante trágicas. Asimismo, es posible afirmar que los resultados en materia de seguridad no se dieron de acuerdo con el diseño de la política pública; las instituciones quedaron a medio construir o sin construir, y el pueblo mexicano mostró al final un fuerte hartazgo respecto de la violencia y el crimen ocasionados por la guerra contra las drogas. Una de las secuelas, y quizás el castigo político más importante, fue precisamente la derrota electoral del Partido Acción Nacional (PAN) en las elecciones de 2012, la cual fue atribuida, en gran medida, a los propios resultados de la estrategia de seguridad calderonista.

El último capítulo del libro examina el legado de Calderón visto desde la perspectiva de la administración que le sucedió. El presidente Enrique Peña Nieto llega al poder a finales de 2012 buscando activamente no caer víctima de la dinámica que abatió al sexenio calderonista. En las palabras de un entrevistado: "Llegó con mucha enjundia a ignorar el problema". Es posible, sin embargo, que en este sexenio se haya también llevado el péndulo al otro extremo. Peña Nieto desapareció la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), incorporando sus funciones en la Secretaría de Gobernación (Segob); intentó crear la llamada "ventanilla única", para centralizar el contacto con las burocracias gubernamentales de Estados Unidos; redujo los presupuestos para la Policía Federal sin avanzar en una verdadera reforma policial, entre otras acciones que parecían más bien insuficientes para resolver el enorme problema de la seguridad en México. En otras palabras, el entonces presidente de México tomó una serie de medidas dedicadas a disminuir la importancia de la guerra contra las drogas y decidió enfocar su capital político hacia el avance de las reformas estructurales a las que su grupo político había dado prioridad.

Al principio, la violencia disminuyó y los asesinatos cedieron, pero sólo por un periodo breve. Al final, la administración del presidente Peña Nieto optó por una estrategia de seguridad supuestamente alejada de la estrategia calderonista y terminó también pagando un precio muy alto, no sólo por una corrupción extraordinaria, sino también por ser ésta otra estrategia de seguridad mal diseñada y claramente fallida. En cierto sentido, aunque Peña Nieto no quiso asociarse de ninguna manera con la ruta calderonista en materia de seguridad, ésta terminó definiendo su propio acercamiento al tema. Finalmente, según algunos y de acuerdo con las estadísticas de homicidios, no sólo no se logró un resultado igual o mejor, sino que, por el contrario, se registró un panorama un poco más catastrófico que en el sexenio de Calderón. Esto es paradójico en el sentido de que los problemas de seguridad en México no parecen ser producto exclusivamente de las estrategias fallidas de un sexenio, sino más bien problemas estructurales que no pueden ser ignorados. La seguridad en el sexenio de Peña Nieto no es el tema central de este libro; sin embargo, la manera en que se enfrentó el problema de la seguridad en México en este periodo terminó costándole, de igual forma, muy caro a los mexicanos.

En la transición entre el sexenio de Calderón y el de Peña Nieto hay lecciones importantes para la administración de la 4T de Andrés Manuel López Obrador. La seguridad no es un tema priista ni panista, ni del joven partido Morena. Es un problema estructural que tiene muy posiblemente más que ver con la ausencia de instituciones y con la complejidad económica, política, social y cultural de la localidad. El papel de Estados Unidos también resulta crucial. La parte final del texto explora, a partir de un análisis comparativo de las palabras de los entrevistados para este libro, las grandes lecciones que nos enseña contemplar a Calderón y a Peña Nieto simultáneamente. Desde ahí es posible también entender los requerimientos necesarios para resolver el problema de la seguridad en México de una manera efectiva y permanente. Éstas son lecciones que bien podría aprender la actual administración de Andrés Manuel López Obrador para no repetir los grandes errores de una "guerra improvisada".

Después de sucesos tan desafortunados como el arresto y la liberación del hijo de Joaquín (el Chapo) Guzmán Loera en la ciudad de Culiacán, Sinaloa; la masacre de los niños y mujeres mormones en la frontera norte de México (entre los estados Sonora y Chihuahua), y la amenaza de Donald Trump de catalogar como terroristas a los denominados cárteles de la droga mexicanos, es preciso reflexionar profundamente sobre el pasado para resolver el presente. "No se puede improvisar de nuevo", como nos aconsejaba el exsecretario de Seguridad Pública —ahora acusado de vínculos con la delincuencia organizada— Genaro García Luna, en una cena en la ciudad de Houston, Texas. Cabe destacar que para este proyecto platicamos tres días enteros con quien fuera el hombre fuerte de Calderón y uno de los principales arquitectos de la guerra.

Sin restar importancia a las graves acusaciones en contra de nuestro entrevistado —y aún en espera de los resultados de un juicio complejo y que dará bastante de que hablar por largo tiempo— nos parece importante plasmar en este libro la experiencia del personaje y la opinión de otros que analizan su papel y su responsabilidad en los hechos que dieron origen a un sangriento conflicto armado y a una estrategia de seguridad extrema y no convencional que falló en sus objetivos más básicos. El propósito de este texto no es juzgar las acciones individuales —o los crímenes— de los protagonistas de una guerra improvisada en México, sino analizar el fenómeno en todas sus dimensiones dando voz a los arquitectos, a los operadores, a algunos críticos y a los "expertos". Las historias personales que aquí se cuentan nos permitirán analizar el lado humano de la estrategia, pero también vislumbrar las perspectivas políticas de la seguridad en México.