Dentro del Paquete Económico 2016, el Ejecutivo Federal envió una iniciativa de reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para adicionar un nuevo artículo en el cual se establezca que el remanente de operación del Banco de México (BANXICO) sea destinado en un 70% a la amortización de la deuda pública del gobierno federal contratada en ejercicios anteriores o a la reducción del financiamiento necesario para cubrir el déficit presupuestario; el 30% restante se destinaría a fortalecer el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios o bien, al incremento de activos que fortalezcan la posición financiera del Gobierno Federal.
Toda vez que la propuesta fue discutida, y aprobada por la Cámara de Diputados, corresponde ahora al Senado de la República su análisis y votación.
Pero antes, habría que explicar: ¿Qué es el remanente de operación del Banco de México?
En resumen, se trata de la utilidad del ejercicio que el Banco de México debe entregar –por mandato legal– al Gobierno Federal, pues al tratarse de una institución sin propósito de lucro, el artículo 55 de la Ley del Banco de México señala que, una vez constituidas las reservas jurídicamente previstas, debe entregarse ese remanente de operación.
El remanente se genera, principalmente, por los ingresos derivados de la revaluación de la reserva de activos internacionales.[1] De esta forma, el remanente se incrementa normalmente cuando el peso se deprecia frente al dólar, como ha estado ocurriendo durante el transcurso del presente año. En una colaboración pasada[2] hicimos diversos comentarios respecto a la forma en que se constituyen las reservas de dólares del Banco de México y su finalidad como instrumento de la política cambiaria del país.
En este sentido, debe considerarse que el remanente de operación del Banco de México son ingresos no recurrentes y que si bien no están sujetos a una periodicidad, sí implican un excedente de recursos públicos que, de acuerdo con principios propios del derecho presupuestario como legalidad, anualidad, unidad, universalidad y de no asignación de recursos, deben ser ejercidos en beneficio de la población a través del Presupuesto de Egresos de la Federación, o mediante una ley posterior.
Por estas razones, la reforma en cuestión nos permite reflexionar sobre una cuestión de fondo: ¿Qué debe hacer México con los ingresos extraordinarios que percibe? ¿A qué deben destinarse?
Para responder a esa pregunta deben considerarse dos conceptos: el de la sostenibilidad de las finanzas públicas que implica que el gasto público no crezca por encima de los ingresos que se obtienen y el de balance estructural.
La relación entre ambos es que, en los últimos años, organismos internacionales especializados en materia económica (OCDE, FMI, Banco Mundial, y otros) han recomendado a los gobiernos de países afiliados, realizar reformas al marco de la política fiscal mediante reglas de equilibrio presupuestal estructural con la finalidad de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el largo plazo.
En términos generales, el balance estructural es un indicador que nos sirve para estimar el balance fiscal tradicional, dejando a un lado las fluctuaciones económicas.[3]
Para entender lo anterior, partamos de la idea de que en un ciclo económico pueden observarse fases de expansión, desaceleración, recesión y recuperación; esto es la parte cíclica del Producto Interno Bruto.
En este sentido, si consideramos que el PIB mide el valor de mercado de los bienes y servicios que produce un país, la tendencia a largo plazo de esa capacidad productiva, manteniendo los precios estables, es el PIB potencial.
A pesar de las fluctuaciones observadas a corto plazo en el PIB, en términos generales, las economías consolidadas de países como el nuestro muestran un crecimiento continuo a largo plazo.
En este contexto, la OCDE señala[4] que el balance estructural representa los ingresos y gastos gubernamentales que se observarían si la actividad económica hubiese seguido la tendencia de largo plazo; es decir, estima el valor que representan las fluctuaciones del ciclo económico y el efecto que éstas generan sobre el presupuesto fiscal.
Así, una regla de equilibrio presupuestal basada en el balance estructural establecería un nivel de gasto público que fuera totalmente congruente con los ingresos, sin considerar aquellos correspondientes al ciclo económico.
Tratándose de los cambios en las fuentes de ingresos, tales como las variaciones en los precios de venta del petróleo y en la paridad cambiaria de las divisas, así como en los pagos de intereses, la OCDE considera[5] que éstos deben reflejarse en la evolución del balance estructural al no ser cíclicos ni puramente discrecionales.
Este tipo de medidas permite que los gobiernos ahorren en tiempo de bonanza y que, en época de recesión, puedan atenuarse sus efectos disponiendo de ese ahorro.
Retomando la pregunta sobre lo que México debe hacer con los ingresos extraordinarios y el destino al que deben conducirse, tomando como base las reglas de balance estructural, países con un alto nivel de desarrollo han determinado que la estabilidad de sus ingresos se concentre en fondos de estabilización.
Tal es el caso de Noruega con el Fondo de Pensiones Gubernamentales[6] al que se destina la renta petrolera en aquel país; el fondo realiza inversiones cuyos rendimientos respaldan las pensiones de sus habitantes, pudiendo gastar como máximo el 4.2% en rubros ajenos a éste concepto.
En el caso mexicano, el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo no tiene un propósito tan claro como en Noruega, puesto que se destina a financiamiento de programas sociales, infraestructura, educación, seguridad y servicios de salud conforme a los distintos fondos de estabilización y sectoriales;[7] una vez cubiertas esas transferencias ordinarias, se constituirá un ahorro de largo plazo.
Considerando lo anterior ¿a qué debemos destinar los ingresos no recurrentes del Banco de México?
En junio de 2015, los 31.4 mil millones de pesos asociados al remanente de operación del Banco de México fueron aportados al Fondo de Inversión para Programas y Proyectos de Infraestructura del Gobierno Federal, con la finalidad de “elevar la disponibilidad de recursos para inversión física en 2016”, tal como lo expuso el Ejecutivo Federal en el Tercer Informe de Gobierno y se reiteró, profusamente, en los Criterios Generales de Política Económica para 2016.
Por otra parte, como ya fue señalado, en la reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que discutirá el Senado de la República, se propone que el 70% sea destinado a pagar la deuda pública y el 30% a fortalecer el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios o bien, al incremento de activos financieros del Gobierno Federal.
¿Qué es más conveniente para las finanzas públicas mexicanas? ¿Pagar deuda o destinarlo a inversión?
La semana pasada[8] advertimos que el endeudamiento de las entidades federativas y de los municipios es un problema de dimensiones mayúsculas, pues solamente la deuda subnacional representa 3% del Producto Interno Bruto.
Puesto que se trata de ingresos no recurrentes, atendiendo al concepto de balance estructural y teniendo como objetivo a largo plazo la sostenibilidad de las finanzas públicas, creemos que el remante de operación del Banco de México debe servir para hacer frente a los compromisos financieros de la deuda pública ampliada.[9]
Es decir, no se trata solamente de cubrir la deuda federal –como se propone en la reforma a la que hemos hecho alusión– sino también la de las entidades federativas y de los municipios, así como la que se derive de pasivos contingentes relativos a las pensiones de la población.
En efecto, en la llamada época de “vacas gordas” se debe aprovechar la obtención de esos recursos no recurrentes para constituir un ahorro –recordemos que es mínimo el componente de ahorro en el Fondo Mexicano del Petróleo– que permita afrontar la deuda pues, de otra manera, destinar estos ingresos únicamente a gasto público impedirá que los compromisos adquiridos en las épocas de “vacas flacas” sean pagados o, peor aún, permitirá su ya de por sí desmedido incremento.
[1] El Artículo 18 de la Ley del Banco de México señala que esa reserva tendrá por objeto coadyuvar en la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional mediante la compensación de desequilibrios entre los ingresos y egresos de divisas del país. Algunos de los conceptos que integran esa reserva internacional son, entre otros, el oro, los billetes y monedas metálicas extranjeras, así como los depósitos bancarios, títulos y otras clases de documentos de crédito, todos ellos sobre el exterior y denominados en moneda extranjera.
[2] Saldos 'rojos' del PRI-Gobierno
[3] “Entendiendo el Balance Estructural” elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, 30 de octubre de 2012, visible en: CEFP PDF
[6] Comúnmente conocido como “Fondo Petrolero” The Government Pension Fund
[7] Fondo Mexicano del Petróleo
[8] Ruta legislativa para frenar el endeudamiento estatal
[9] El Dr. Alejandro Villagómez del Centro de Investigación y Docencia Económicas lo explica claramente: La Reforma Fiscal: ¿Qué es el balance estructural?