Por más que trato de entender la lógica de la propuesta de reducir el tamaño del Congreso, sea a través de proyectos de ley o del llamado a consulta popular, no puedo encontrar razones públicas que justifiquen una transformación institucional de este tipo, más allá de la ocurrencia, la desconexión entre acciones y consecuencias o la tentación populista.
¿Nuestro Congreso es demasiado grande? La pregunta es, ¿grande con respecto a qué? Para responder esto no basta con identificar el número de legisladores que conforman el Congreso de un determinado país, sino saber a cuánta población deben representar. Me refiero a población y no a votantes a propósito, pues los legisladores tienen la función de representar a todos los habitantes, no sólo a quienes votaron por ellos. Si dividimos el número de nuestros legisladores entre los más de 120 millones de mexicanos, a cada diputado le corresponde representar a 240,573 personas y a los senadores 939,739. Lo cual nos ubica, con respecto a tamaño de asamblea, en una situación parecida a Brasil, Francia, India, Japón o Rusia para el caso de los diputados, y con Canadá, Colombia, Estados Unidos, Nigeria o Paquistán para lo correspondiente a los senadores (véase la Tabla 1)
El resultado cambia cuando analizamos cuánta población tiene que representar cada legislador en la Cámara Baja. Países como Argentina, Canadá, Chile, España, Sudáfrica, Uruguay y Venezuela tienen cámaras bajas (equivalente a los diputados) más reducidas que México pero por el tamaño de su población cada legislador representa a menos personas. Mientras que Alemania, Francia y Reino Unido tienen asambleas más grandes que la Cámara de Diputados y cada legislador representa también a menos personas que en México. En este sentido, México se asemeja a la relación población-representante de Japón.
El tamaño de la asamblea por sí mismo no dice nada. Afirmar que el tamaño de Congreso ideal para México es de 400 diputados y 96 senadores, es un acto frívolo e irresponsable si primero no se pone sobre la mesa qué tipo de representación se quiere y cómo se entiende el equilibrio entre población y representantes.
Tabla 1 Número de legisladores y población nacional en los países más poblados y democracias seleccionadas
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PAIS |
POBLACIÓN |
CAMARA BAJA (DIPUTADOS) |
CAMARA ALTA (SENADORES) |
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Alemania |
80,996,685 |
630 (1 = 128,566 h.) |
69 (1= 1,173,865 h.) |
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Argentina |
43,024,374 |
257 (1= 167,410 h.) |
72 (1= 597,561 h.) |
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Australia |
22,507,617 |
150 (1= 150,051 h.) |
76 (1= 296,153 h.) |
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Bangladés |
166,280,712 |
300 (1=554,269 h.) |
No existe |
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Brasil |
202,656,788 |
513 (1= 395,043 h.) |
81 (1= 2,501,936 h.) |
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Canadá |
34,834,841 |
308 (1= 113,100 h.) |
105 (1= 331,760 h.) |
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Chile |
17,363,894 |
120 (1= 144,699 h.) |
38 (1=456,955 h.) |
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China |
1,355,692,576 |
2,987 (1=453,864 h.) |
No existe |
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Colombia |
46,245,297 |
166 (1= 278,586 h.) |
102 (1= 453,385 h.) |
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España |
47,737,941 |
350 (1= 136,394 h.) |
257 (1= 185,751 h.) |
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Estados Unidos |
318,892,103 |
435 (1= 733,085 h.) |
100 (1= 3,188,921 h.) |
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Francia |
66,259,012 |
577 (1= 114,834 h.) |
348 (1= 190,399 h.) |
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India |
1,236,344,631 |
545 (1=2, 268,522 h.) |
245 (1= 5,046,304 h.) |
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Indonesia |
253,609,643 |
560 (1= 452,874 h.) |
132 (1= 1,921,285 h.) |
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Japón |
127,103,388 |
480 (1= 264,799 h.) |
242 (1= 525,221 h.) |
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México |
120,286,655 |
500 (1= 240,573 h.) |
128 (1= 939,739 h.) |
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Nigeria |
177,155,754 |
360 (1=492,099 h.) |
109 (1= 1,625,282 h.) |
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Paquistán |
196,174,380 |
342 (1= 573,609 h.) |
104 (1= 1,886,292 h.) |
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Reino Unido |
63,742,977 |
650 (1=98,066 h.) |
780 (1= 81,722 h.) |
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Rusia |
142,470,272 |
450 (1= 316,601 h.) |
166 (1= 858,255 h.) |
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Sudáfrica |
48,375,645 |
400 (1=107,501 h.) |
90 (1=537507 h.) |
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Uruguay |
3,332,972 |
99 (1= 33,666 h.) |
30 (1=111,099 h.) |
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Venezuela |
28,868,486 |
165 (1=174,961 h.) |
No existe |
Un segundo argumento también recurrente, ha sido que el simple tamaño del Congreso obstaculiza el trabajo legislativo y alcanzar acuerdos. Si el problema es que el tamaño de las Cámaras de Diputados y Senadores complica el trabajo legislativo, entonces la solución es que se organicen mejor, que modifiquen las leyes y reglamentos para establecer procedimientos y tiempos más eficiente para el desarrollo del trabajo legislativo. Si en Alemania pueden organizarse para trabajar 630 legisladores del Bundestag y en Reino Unido 650 en la Cámara de los Comunes, ¿por qué no pueden los legisladores mexicanos darse un marco institucional para que 500 diputados puedan hacer con mayor efectividad su trabajo?
Menos razonable suena la idea de que el tamaño actual del Congreso dificulta alcanzar acuerdos. Si esto fuera así, viviríamos en permanente parálisis legislativa. Pero el tamaño del Congreso no ha sido impedimento para modificar la Constitución 220 veces en 98 años, afectando con ello el contenido y alcance de 619 artículos. Ni siquiera el tamaño del Congreso ha imposibilitado cambiar la Constitución a partir de septiembre de 1997, cuando el presidente pierde la mayoría en al menos una de las cámaras. De hecho sólo en los últimos 17 años se han realizado el 38% del total de las modificaciones y en menos de dos años de la actual administración se han aprobado 15 reformas que afectan 66 artículos. De igual forma, en las últimas cuatro legislaturas, de 2003 a la fecha, se han publicado en el Diario Oficial 907 reformas constitucionales y legales, 82 por año, por lo que no es muy claro cómo el tamaño del Congreso afecte la construcción de acuerdos o las reformas legales.
Un argumento más delicado consiste en afirmar que con la reducción del Congreso, en especial de la representación proporcional, se mejora la calidad de la representación. Sin embargo los promotores de la reducción del Congreso no ofrecen una argumentación muy sólida sobre lo que entienden por calidad de la representación y la forma en que un Congreso más pequeño la incrementa. Si tomamos como referencia las elecciones de 2002 el PRI obtiene 163 diputados de mayoría y 49 de representación proporcional (24.5%), si en ese año se hubieran eliminado 100 diputados plurinominales, manteniendo que recibe el mismo 24% de los plurinominales, alcanzaría 187 diputados, prácticamente el 46.8% con una votación ciudadana de 38.2% en la elección presidencial. ¿De qué forma mejora esto el equilibrio entre votos y representantes y promueve una mejor representación de la pluralidad de los ciudadanos?
Al parecer se asume que la representación proporcional se creó para cumplir funciones políticas en un México sin competitividad electoral y que independientemente de las razones para las que fueron creados los diputados plurinominales en su momento, ahora no son necesarios y producen antes bien una distorsión en la representatividad. Lo cual es muy discutible. Si lo que interesa es diseñar un modelo que permita una representación más efectiva y equitativa de los mexicanos, el problema no es desaparecer los plurinominales, sino más bien discutir cómo avanzar hacia un modelo que equilibre mejor representatividad y responsabilidad de los legisladores ante sus votantes. Algo que por cierto los legisladores pudieron haber impulsado como parte de la reciente reforma política.
Estas son algunas preocupaciones en torno a un debate que me parece el PAN toma equivocadamente en serio y que el PRI manipula con fines electorales. La trampa de esta discusión es que se aprovecha la molestia de los ciudadanos con los resultados y los escándalos de los legisladores, para impulsar una reforma institucional que no va a contribuir a resolver los problemas de fondo que enfrenta el poder legislativo: mejores procedimientos de trabajo, profesionalización de staff, transparencia en el uso de recursos públicos, rendición de cuentas y calidad en la representación de los ciudadanos. Poner el acento en el tamaño del Congreso es una agenda equivocada.
@ja_leclercq