En los últimos años se ha observado un incremento, a nivel nacional, en la producción legislativa que se manifiesta en la proliferación de leyes, en las más variadas materias, que se reproducen a nivel federal y estatal, lo cual, por cierto, no ha contribuido sustancialmente a su objeto medular, es decir, a la reducción de las problemáticas que afectan a nuestro país. Existen leyes con plena vigencia pero cuyo cumplimiento es cuestionable ya que, en general, la tarea legislativa parece ser reactiva ante un determinado fenómeno o situación y no preventiva, por lo que existe una tendencia, cada vez más recurrente, a presentar iniciativas que reflejan la superficialidad con que se aborda la tarea legislativa.
Muchas de las iniciativas que se presentan responden a un interés específico o a hechos que sólo afectan a uno o varios ciudadanos, por lo que no atienden problemáticas graves de carácter generalizado y donde se acude sólo a la vía legislativa como la idónea para resolverlas, sin que se exploren otras alternativas. Más grave aún es que los congresos admitan iniciativas que responden a un propósito particular partidista o ciudadano, basadas en la idea errónea de que la única solución es la vía de la ley y que por “decreto” se resuelven algunas situaciones.
El fenómeno, desafortunadamente, ha trascendido a las universidades e instituciones de educación superior (IES), las que en la mayoría de las ocasiones no poseen la información ni conocen los motivos que originaron determinadas iniciativas o propuestas, que se presentan en los congresos locales, en las que se aborda la modificación integral de una ley orgánica o se pretende introducir figuras, como los órganos de control interno, independientemente de su denominación, que permitan al ejecutivo estatal tener injerencia en una institución o en la administración del patrimonio universitario, bajo el argumento de garantizar la transparencia y el adecuado ejercicio de los recursos.
Frecuentemente se trata de personajes externos con pretensiones reformadoras que, ignorando el contexto universitario y el trabajo especial que se desarrolla en ellas, con sus propuestas trastocan toda la estructura de gobierno e imponen reglas convenientes para grupos determinados, al margen de los universitarios y sin prever los impactos, a veces incuantificables, que se pueden generar por su instrumentación, en la organización interna, políticos, sociales o económicos. Se da el caso también de integrantes de las propias comunidades universitarias que ignoran u omiten los procedimientos internos y manifiestan sus inconformidades a través de propuestas de reformas a las leyes o decretos de creación que respondan a sus intereses particulares.
Si bien el hecho de que se modifique una ley por un congreso no sería destacable porque, dentro de las tareas cotidianas de los órganos legislativos, el conocimiento y análisis de las distintas iniciativas que reciben constituye su razón de ser, si lo es que el proceso para su discusión y eventual aprobación se lleve a cabo sin conocimiento de la IES, que será la principal afectada. En este sentido, la estructura de órganos colegiados que caracteriza a las IES representa una de sus mayores fortalezas. Los consejos universitarios permiten y promueven la participación de los distintos sectores de la comunidad universitaria que están ahí representados y son espacios de análisis y discusión de los problemas que les atañen. Generalmente en estos órganos colegiados radica la facultad de expedir las normas y disposiciones reglamentarias de aplicación general para la mejor organización y funcionamiento técnico, docente y administrativo de la Universidad y, a través de dicha facultad, las IES, con mayor razón las que gozan de autonomía, determinan la forma de gobernarse y administrarse a través de las disposiciones reglamentarias que propiciarán el desarrollo institucional.
Todos los proyectos normativos de aplicación general son sancionados por estos órganos colegiados y son los universitarios quienes deciden y aprueban los ordenamientos que van a regular la vida institucional. En dichos órganos se identifica la necesidad de reformar sus reglamentos o, incluso, la de modificar su ley de creación.
La mayoría de las IES, al desarrollar las normas de sus decretos o leyes de creación, han construido verdaderos marcos jurídicos que regulan las actividades institucionales académicas y las administrativas. La producción normativa ha ido conformando poco a poco el derecho universitario que, si bien no es reconocido todavía como una de las ramas del derecho, ha contribuido al orden y buen funcionamiento de las IES y a la gobernabilidad de éstas en la medida que limita, bajo un régimen de facultades expresas, la actuación de los funcionarios universitarios; regula y sanciona las conductas de profesores, estudiantes y personal administrativo y ordena el funcionamiento de los órganos colegiados.
Si bien el órgano que crea la ley es quien puede modificarla, una práctica sana y respetuosa ha sido que cualquier proyecto de reforma a una ley orgánica surja, se elabore, se analice, se discuta y obtenga el consenso de los distintos sectores que conforman la comunidad universitaria para luego presentarla al Ejecutivo del estado y del congreso local donde se discuta y, en su caso, se apruebe.
A pesar de ello, en diversas ocasiones se han presentado intervenciones graves por parte de sectores de la sociedad, congresos locales o de un ejecutivo estatal, quienes han sometido propuestas de cambio a leyes orgánicas sin conocimiento y consentimiento de una universidad y sin la participación de sus comunidades, que han derivado en el cambio súbito de una ley de un día para otro; en el cambio de un rector, como parte de los cambios a la ley; o en la interrupción abrupta de un proceso de elección en curso. Decisiones políticas y arbitrarias externas han modificado la estructura orgánica de una universidad y, en el extremo, la conformación de los órganos colegiados, sin ningún diagnóstico previo, en franca violación a la autonomía.
La modificación unilateral a las leyes orgánicas, sin conocimiento de la comunidad universitaria, carentes de un estudio previo de política legislativa que determine la existencia real de una problemática grave que sólo pueda ser resuelta mediante reformas legislativas y sin que se haya efectuado una valoración interna de los posibles impactos que producirá la decisión, ha demostrado, sin excepción, su inviabilidad y se han convertido en detonantes de conflictos al interior de las universidades que en algunos casos se han mantenido por años. En algunas instituciones, para no agravar o promover otros conflictos, los órganos universitarios de gobierno mantienen leyes excesivas y complejas que, ante su difícil cumplimiento o inoperancia, han sustituidas por prácticas que a mediano plazo, generan otro tipo de problemáticas al interior de las mismas, ya sea de índole legal, administrativa o sindical.
Existe un momento en el cual un congreso decide en forma absoluta sobre la vida institucional: el de creación de la Universidad; en este caso, las propias leyes ofrecen, en disposiciones transitorias, la solución normativa para iniciar, por ejemplo, el funcionamiento de los órganos, quién lleva a cabo la designación del primer rector o cómo se integra y operará la primera junta de gobierno. Posteriormente, las IES ejercen su facultad de autogobierno y de autonormación, a través de sus órganos colegiados, quienes se dan sus propias normas reglamentarias y deciden, en su caso, si son necesarios cambios a la ley.
Algunas leyes vigentes han sido objeto de propuestas o iniciativas calificadas por sus autores como “innovadoras”, la última, sufrida por la Universidad de Colima, constituye un catálogo de textos contrarios a toda regla de técnica legislativa. Textos discursivos impropios de una ley, confusos y profusos en su redacción; expresiones declarativas en las que no se advierte cómo se concretarán en la práctica y resultan ser sólo intenciones. Artículos excesivamente largos, ambiguos, redundantes y densos, carentes de sintaxis que se caracterizan por ser imprecisos y subjetivos. Muchos de ellos, por su subjetividad, no se identifican con derechos, obligaciones o prohibiciones; otros mezclan temas, como los laborales, que desconocen o eliminan en el peor de los casos, las características del trabajo especial de las universidades e inducen a conflictos.
Las propuestas, que en muchos casos resultan ocurrencias, obligan a las IES a establecer estrategias y mecanismos de defensa que las distraen del quehacer institucional, ante la posibilidad de que puedan ser aprobadas y afectan la vida institucional; por el contrario, las personas, sectores sociales o grupos políticos que intentan vulnerar la autonomía universitaria, no sufren ninguna consecuencia o afectación.
El autor es la Maestra Yolanda Legorreta Carranza de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de @ANUIES.