¿Qué implicaciones tienen hoy en día los denominados: “órganos constitucionalmente autónomos” para el gobierno del Estado y la democracia?
¿Trastocan los órganos constitucionalmente autónomos la concepción clásica del Estado?
Existe hoy en día una tendencia generalizada a nivel mundial en delegar a órganos autónomos[1] facultades que antes eran propias de la administración del Estado, es decir del Poder Ejecutivo.
La tendencia tiene su origen en las crisis financieras, que, en la década de 1980, impactaron profundamente en la gobernabilidad y estabilidad de los Estados a nivel internacional.
En consecuencia, el primer ámbito de actividades que se eligió autonomizar de la esfera de decisiones de los poderes ejecutivos, fue la política monetaria, es decir, de los bancos centrales.
En México, el primer órgano constitucionalmente autónomo fue el Banco de México, en 1993, desde entonces siguieron otros nueve[2], y el proceso no termina.
El éxito de la medida condujo, desde entonces, a aplicar la misma receta a ámbitos de actividades muy diversas, desde la regulación económica, política, social y de derechos humanos.
Un primer argumento para explicar el fenómeno de los órganos constitucionalmente autónomos se encuentra en la necesidad de reducir la incidencia política en ámbitos decisionales de naturaleza propiamente técnica; y por ende, la necesidad de conocimiento experto con un alto nivel de especialización para solucionar problemas técnicamente muy complejos.
El segundo, de carácter coyuntural, se refiere a las consecuencias de las recurrentes crisis económicas y financieras, aunado a un déficit estructural del Estado para dar cabida y resolución al incremento de las demandas sociales[3], lo cual se acompaña a la falta de compromiso público y de crisis de confianza en la clase política y en los partidos políticos tradicionales, lo anterior, propiciando la creación de órganos autónomos para tomar decisiones a veces impopulares y costosas en términos electorales, si bien necesarias[4].
El tercer argumento, de carácter más bien ideológico, se sustenta sobre la necesidad de reducir la intervención del Estado en ciertos ámbitos estratégicos para el desarrollo económico, para delegar a las agencias reguladoras las acciones “correctivas” sobre los agentes del mercado.
En las tres líneas argumentativas está claro que la política, entendida según su principio clásico, como arte de gobierno, se encuentra supeditada a la técnica, entendiendo por ello la reducción de la problemática política o social a una perspectiva cuyos ámbitos de solución se encuentran en la aplicación de metodologías técnico-científicas.
En este aspecto no es un caso que, en el proceso de nombramiento de los titulares de los órganos autónomos, no se aplica el principio de elección popular, a pesar de que las decisiones que se toman en estas sedes tengan una amplia repercusión sobre la población.
El nombramiento, en todos los casos, se lleva a cabo por medio de un proceso de designación en donde están involucrados por lo menos dos poderes del Estado, y en el cual se especifica que los candidatos tienen que demonstrar un cierto nivel de conocimiento técnico en materia, así como experiencia comprobable.
Asimismo, la creación de candados y mecanismos muy complejos para proceder con su remoción, constituyen una garantía contra la intervención de los otros poderes sobre sus decisiones.
En este aspecto, es evidente que los órganos constitucionalmente autónomos son la expresión de los gobiernos de los técnicos o de la tecnocracia.
La crítica que muchas veces -y con mucha razón- se dirige a los titulares de los órganos autónomos, de no ser independientes por ser sometidos a las influencia de los actores políticos, demuestra la expectativa que se tiene sobre la autonomía plena de los órganos constitucionalmente autónomos, de la política.
Ahora bien, las decisiones que se toman en estos órganos, si bien reflejan una ponderación colegiada, no son el producto de una: “voluntad popular” siendo que sus titulares no son el resultado de una elección popular.
En efecto el mandato de un órgano autónomo es muy específico -y nunca es genérico- representando por ello, en principio, un ámbito de decisiones altamente eficaz y de rápida implementación.
La expansión de órganos constitucionalmente autónomos que se dio en México con la creación de los órganos reguladores (Banco de México, COFECE, IFT), de los político-jurisdiccionales (IFE, ahora INE, FGR, IFAI) y de los sociales (CONEVAL, INEE, INEGI, CNDH) refleja una tendencia creciente en asignar las decisiones de ciertas áreas de gobierno a órganos técnicos.
Lo cual es coherente, como se mencionaba, con el incremento de desconfianza de la población en la conducción tradicional de la política.
¿Qué implicaciones tiene para la democracia?
Que el enfoque para la evaluación del desempeño gubernamental ya no se limita únicamente al escudriño de la calidad electoral, sino al respecto de principios constitucionales y a la referencias a criterios de orden técnico, supuestamente neutrales desde un punto de vista político.
Lo cual modifica ciertos elementos de referencia para la conducción gubernamental, en particular en México.
Lo anterior propicia que la Constitución se vuelva un elemento cada vez más “operativo” para el ejercicio de gobierno, teniendo un valor estratégicamente relevante para la política y la democracia.
¿Qué implicaciones tiene con la concepción clásica de la tripartición de poderes en el Estado y con el ejercicio de la soberanía?
Por un lado nada cambia debido a que la autonomía de los órganos se limita en un plano jurídico, al ejercicio de potestades reglamentarias y no se extiende a la posibilidad de modificar la Constitución.
Por otro, modifica el ejercicio de gobierno en ciertos ámbitos de actividades, mismas que, desempeñándose de manera autónoma del gobierno central, adquieren criterios distintos y -cabe decirlo- cada vez más orientados a uniformarse a estándares internacionales.
El proceso de homogenización a estándares internacionales, en efecto, pasa de manera preponderante a través del ejercicio de las facultades de los órganos constitucionalmente autónomos, quienes en la aplicación de sus decisiones adoptan criterios. Estos la mayor parte de las veces se homologan a los utilizados por países europeos y de Estados Unidos.
Lo anterior, produce el efecto de modernizar el ejercicio de gobierno en ciertos ámbitos, creando un efecto de “tracción” hacia el Poder Ejecutivo y en otros casos de “fricción” debido a la diferencia de criterios adoptados por las políticas y programas gubernamentales del Poder Ejecutivo.
Concluyendo: los órganos constitucionalmente autónomos no representan una supuesta “anarquía” funcional debido a que se consolida la referencia constitucional para el ejercicio de su gobierno.
Por otra parte, la homogenización a estándares y criterios de racionalidad adoptados en otros países representan un reto sobre el cual no se ha reflexionado a suficiencia.
[1] Por órgano constitucionalmente autónomo, se entiende el órgano, reconocido como tal en la Constitución, que ejerce su autonomía en las decisión de orden administrativo; presupuestal; jurídico, lo cual implica la facultad reglamentaria en el ámbito de su competencia; y, por último, la autonomía política, que se concretiza en la independencia del órgano y de sus titulares de injerencias de naturaleza político partidistas, y de otros poderes del Estado.
[2] La Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE); el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT); el Instituto Nacional Electoral (INE); el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI); la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH); el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE); el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL); el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI); la Fiscalía General de la República (FGR).
[3] Dolo, Danilo (1992) Democracy and complexity. A realistic approach. Polity Press. Offe, Claus (1984) Contradicciones en el Estado de Bienestar. Madrid, Alianza Editorial.
[4]Majone, Giandomenico (1997), Independent Agencies and the Delegation Problem: Theoretical and Normative Dimensions, in: Steuenberg, Bernard and Frans van Vught (eds.), Political Institutions and Public Policy, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers.