Con la mitad del sexenio recorrido y con motivo del Tercer Informe de Gobierno, el Presidente Enrique Peña, fiel a su estilo de elaborar decálogos, anunció las acciones para “hacer frente a los grandes desafíos nacionales” en lo que resta de su administración.
Al margen de los diversos desafíos que enfrenta nuestro país y que difícilmente podrán resolverse con decálogos mediáticos, ante la presentación del Paquete Económico para el 2016, es pertinente reflexionar en los puntos relacionados con la estabilidad macroeconómica y las medidas de austeridad.
Así, el Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2016 fue presentado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) como “responsable y realista” y que, además, contiene “estrictas medidas de austeridad”.
En relación con el Paquete Económico para 2016, la SHCP señaló que éste “se basa en premisas realistas y prudentes, contribuyendo a preservar la estabilidad macroeconómica”
¿Cuál es la importancia de la estabilidad macroeconómica? De acuerdo con la teoría económica, este principio está asociado al de equilibrio macroeconómico, el que implica que se cumplan los siguientes objetivos: estabilidad de precios, pleno empleo, crecimiento económico, equilibrio de la balanza de pagos y redistribución del ingreso, aspectos que están asociados tanto con variables internas como externas.
Ahora bien, dejando a un lado los adjetivos que el Gobierno Federal utilice para definir al Paquete Económico y al proyecto de PEF, es innegable que el principio más importante es el de “sostenibilidad fiscal”: esto es que el gasto público no debe crecer por encima de los ingresos que se obtengan, pues de lo contrario se incurriría en el déficit presupuestario al que alude la fracción VII del artículo 2º de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
El citado principio de “sostenibilidad fiscal” fue una de las principales conclusiones a las que se arribó en el Foro “Sistema Nacional de Presupuesto: hacia una reingeniería del ingreso y gasto público” convocado por Acción Nacional, y en el que participaron ponentes de diversas instituciones de educación superior y de organizaciones de la sociedad civil, agrupadas dentro del “Colectivo por un Presupuesto Sostenible”.[1]
Con la perspectiva hacia el 2016, es necesario analizar si es que la propuesta presupuestal y económica del Gobierno Federal efectivamente está orientada a lograr, en el corto plazo, la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica.
En su propuesta, Hacienda plantea una política fiscal restrictiva a medias, pues es mínima la reducción del gasto público que se propone y, a la vez, se pretende que pasen desapercibidos los incrementos impositivos planteados, como las siguientes medidas incluidas en la Ley del Impuesto Sobre la Renta (ISR) para 2016, que redundarán en incrementos tributarios:
- Se señala que los grupos de personas morales que estuvieron dentro del régimen de consolidación fiscal de 2008 a 2013, deberán revertir la totalidad de sus pérdidas fiscales (incluyendo las generadas con motivo de la enajenación de acciones) y enterar el pago del ISR diferido, en diez pagos equivalentes al 10% del impuesto a pagar, cubriendo los tres primero pagos antes del 31 de marzo de 2016.
- Se plantea un esquema temporal para la regularización de los recursos que los mexicanos mantienen en el extranjero y que no están reportados en México. Se trata de una repatriación de capitales en la que se pagará a valor presente el ISR causado, pero sin aplicar multas ni recargos y pudiendo acreditar en su contra el impuesto que se hubiese pagado en el extranjero.
- Se establece la ampliación del universo de participantes en el Régimen de Incorporación Fiscal considerando a aquellas personas físicas que adicionalmente a los ingresos que ya estaban considerados dentro del régimen, obtengan ingresos por concepto de sueldos o salarios, que sean asimilados al salario o a intereses, que sean socios integrantes de personales morales con fines no lucrativos, entre otros.
Este aumento disimulado de carga tributaria es tal, que al hacer el comparativo entre los ingresos no petroleros[2] que el Gobierno federal estima obtener en 2016 con los montos señalados en la Ley de Ingresos de 2015, se advierte un incremento de 12.4%; el mayor incremento registrado dentro de este rubro corresponde a los ingresos tributarios con un 19.3%, mientras que los ingresos no tributarios (derechos, aprovechamientos y productos) registra una variación positiva de 7.9%.
En lo que respecta al gasto público, al resultar jurídicamente imposible plantear un Presupuesto Base Cero –basta señalar que en el Anexo 3 del PEF se contienen los gastos obligatorios y que, de acuerdo al proyecto entregado al Congreso, éstos ascienden a la cantidad de $3.43 billones de pesos, es decir, 72.44% del gasto neto total–, el Ejecutivo Federa moderó el concepto y señala que el Proyecto de PEF 2016 se diseñó conforme a “una reingeniería del gasto con enfoque Base Cero y el fortalecimiento del Presupuesto Basado en Resultados”.
Así, el proyecto de PEF 2016 asciende a $4.74 billones de pesos; debido a la rigidez en la estructura del gasto público,[3] las principales reducciones se encuentran dentro del gasto programable, pero al mismo tiempo el gasto no programable tiene incrementos considerables.
De acuerdo a la clasificación administrativa del gasto público,[4] con la que se identifica cuál es la unidad administrativa que realiza el gasto, los ramos dependientes del Ejecutivo Federal que muestran la mayor contracción en sus asignaciones son: Hacienda y Crédito Público; Economía; Comunicaciones y Transporte; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; y, Presidencia de la República.
Asimismo, debe señalarse que el presupuesto asignado a los Ramos de Educación Pública, Salud y Desarrollo Social concentra el 48.9% del presupuesto total para las dependencias del Ejecutivo Federal. Es importante señalar que de acuerdo a la Estructura Programática del PPEF 2016, los dos primeros ramos (Educación y Salud) tendrán programas presupuestales de nueva creación, como lo son el programa nacional de Inglés; programa nacional de convivencia escolar; así como los programas de protección y restitución de los derechos de niñas, niños y adolescentes; y el de regulación y vigilancia de establecimientos y servicios de atención médica.
De igual forma, se advierte un incremento del 263.8% en el gasto en inversión en materia de educación, debido a que los Bonos de Infraestructura Educativa (BIE) serán asegurados mediante el Fondo de Aportaciones Múltiples[5] (FAM) del Ramo 33[6] por lo que el presupuesto de 10 mil 687 millones de pesos de éste ya no es clasificado como un gasto de aportaciones federales, sino como un gasto en inversión física.
Contrario a lo dicho por el Gobierno Federal, relativo a que los BIE no incrementarán la deuda en tanto que se trata de certificados bursátiles fiduciarios que tendrán como fuente de pago un recurso federal etiquetado para infraestructura educativa que ya que forma parte del presupuesto, debe aclararse que lo único de lo que se trata es de amparar la colocación de deuda mediante los recursos de un fondo cuya constitución depende de la recaudación federal participable que se obtenga en un ejercicio fiscal.
Es decir, los montos del FAM que pudieran obtenerse en un futuro y que, por tanto, pudieran canalizarse y gastarse hasta el momento en que tales percepciones se obtuvieran, serán gastados por adelantado, por lo que serán los gobernadores actuales quienes los ejerzan, y los futuros gobernadores, quienes recibirían menos aportaciones federales relativas al FAM.
Va otro ejemplo más sencillo: se compromete una parte del salario o sueldo que cualquier persona podría ganar en los próximos tres años, a fin de asegurar el dinero que los inversionistas aportaron mediante un bono para un negocio de construcción; después, llegará el momento en que los inversionistas pedirán la liquidación de esos bonos y estos serán cubiertos con futuros recursos financieros.
Regresando al tema del gasto no programable, éste presenta un incremento nominal de 15.6% y representa el 25% del gasto total. La razón: el costo financiero de la deuda tuvo un incremento nominal de 17.9% respecto de 2015; otros incrementos sustanciales se encuentran en el gasto en que se incurre por concepto de Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS) y por las erogaciones correspondientes a los programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca, pues el presupuesto asignado a tales rubros se incrementó, respectivamente, en 97.2% y 87% en términos nominales respecto del asignado para 2015.
Por lo que respecta a la deuda pública, debemos señalar que al expresar la deuda pública ampliada –esto es, los saldos históricos de los requerimientos financieros del sector público– como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) se advierte que al finalizar el segundo trimestre de 2015, la deuda representaba el 46.9% del PIB, mientras que en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF) se proyecta que sea del 47.8% del PIB.
Este enorme pasivo constituye sin duda un riesgo para la sostenibilidad de las finanzas públicas debido a los constantes déficit públicos en que ha incurrido el Ejecutivo Federal en sus tres primeros años de su gobierno.
Esta situación pone como un tema urgente de nuestras finanzas públicas limitar el constante incremento de la deuda y lograr la meta de equilibrio presupuestario, pues no se han concretado los compromisos de poder reducirlos en el mediano plazo.
La situación se torna aún más agravante cuando comenzamos a desagregar los conceptos que integran la deuda pública, pues por su composición, un 13.9% del PIB corresponde a la deuda pública externa y un 28.3% del PIB será la deuda interna, la cual se compone en un 91.4% de la principal fuente de financiamiento: valores gubernamentales.
Esta adquisición de valores gubernamentales, debido a que la integración global del sistema financiero facilita los movimientos de capitales que llegan a México atraídos por mayores rendimientos o menores niveles de riesgo,[7] ha generado un crecimiento constante de tenedores no residentes, es decir, de deuda interna en poder de extranjeros.
Al finalizar el segundo trimestre de 2015, el saldo de los valores gubernamentales en poder de residentes en el extranjero ascendió a 2.1 billones de pesos, lo que significa que éstos detentan el 36.3% de la emisión de valores gubernamentales.
Así las cosas, el constante flujo de capitales extranjeros que ingresan al sistema financiero del país exige evaluar con mayor rigor la tenencia de deuda interna por parte de extranjeros, pues una súbita reducción en la demanda externa de estos instrumentos ocasionaría una contracción del mercado que, sin duda, afectaría el costo financiero y las metas de colocación, e incluso, podría representar riesgos de solvencia a corto plazo.
Ante este escenario es necesario aplicar medidas de alerta, en las que se valore el riesgo de la renovación de la deuda pública interna, a fin de prever las medidas de política de endeudamiento que evite exponer al país a las salidas abruptas de capitales que provienen de los mercados internacionales.
Merecen igual atención los compromisos inmediatos para pagar la deuda pública, pues solamente su costo financiero asciende a un 2.9% del PIB es decir, 401.4 mil millones de pesos lo que significa que se registra una débil sostenibilidad fiscal.
Lo anterior se agrava al registrarse un déficit primario por un 1.7% del PIB, haciendo imposible cubrir siquiera el costo financiero de la deuda, ya que para ello es necesario obtener un superávit primario (en el que los ingresos son mayores a los gastos), lo cual está lejos de lograrse.
También debe considerarse que, al recortar el gasto público, es preciso proteger la inversión pública y privada para evitar círculos viciosos que afecten el reducido crecimiento económico, y redunden en una reducción de la recaudación y, en última instancia, agudicen el déficit público que se buscaba eliminar.
No debemos olvidar que la sostenibilidad fiscal exige que el financiamiento del gasto público sea sano, lo que significa hacerlo depender en mayor medida de ingresos tributarios y en menor medida de la deuda pública. Con el Paquete Económico planteado para 2016, lamentablemente, ese objetivo no se cumplirá.
[2] Dentro de éste concepto se incluyen a los ingresos tributarios, los no tributarios y los ingresos propios de organismos y empresas distintos de PEMEX.
[3] Se divide en programable y no programable; el art. 2º de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece que gasto programable son las erogaciones realizadas conforme a los programas para proveer bienes y servicios públicos, mientras que el gasto no programable son erogaciones que derivan del cumplimiento de obligaciones legales o del Decreto de Presupuesto de Egresos y que no corresponden directamente a los programas antes señalados.
[4] Están comprendidos Ramos y Entes Autónomos, Ramos Administrativos, Ramos Generales, Entidades de Control Directo y Empresas Productivas del Estado.
[5] Se conforma a partir de 0.0814% de la recaudación federal participable y está destinado a la asistencia social e infraestructura educativa.
[6] La SHCP define a este Ramo como el mecanismo presupuestario diseñado para transferir a los Estados y Municipios recursos que le permitan fortalecer su capacidad de respuesta y atender demandas de gobierno en los rubros de educación, salud, infraestructura básica, fortalecimiento financiero y seguridad pública, programas alimenticios y de asistencia social e infraestructura educativa.
[7] La tenencia de valores por parte de extranjeros ha crecido debido al exceso de liquidez en los mercados globales, como resultado de las políticas monetarias que han disminuido las tasas de interés a fin de reactivar las economías, en un marco de desaceleración económica, sobre todo en los países desarrollados, y por la percepción sobre la estabilidad macroeconómica y la inclusión de los bonos mexicanos en los índices globales de deuda.