En su más reciente trabajo, el historiador escocés Niall Ferguson plantea la hipótesis de la Gran Degeneración. Una era marcada por el estancamiento económico, la erosión del Estado de derecho, el retroceso democrático y la agudización de las desigualdades sociales. Proceso que tiene explicación en diseños institucionales ineficaces para alinear incentivos y para interconectar las complejas relaciones entre la política, la economía, la justicia y la sociedad civil.
En palabras de Ferguson, “donde prevalecen las malas instituciones, las personas quedan atrapadas en círculos viciosos de ignorancia, mala salud, pobreza y, a menudo, violencia. Desafortunadamente, la historia nos sugiere que suele haber más marcos institucionales subóptimos que aquellos que son óptimos. Un buen conjunto de instituciones es difícil de alcanzar. Por el contrario, es fácil quedar atrapado en malas instituciones” (The Great Degeneration (2013), Penguin Press, New York, p.18).
México es un caso representativo de una degeneración institucional que produce, y de la cual se retroalimentan, el estancamiento económico, la inseguridad y la violencia. Tenemos un diseño que reproduce instituciones excluyentes y extractivas, muchas leyes que no se traducen en un Estado de derecho efectivo, tasas de crecimiento mediocres y el predominio de prácticas monopólicas, corrupción galopante y autoridades que no rinden cuentas, una profunda desigualdad social y niveles de pobreza incongruentes con el tamaño de nuestra economía.
La lógica nos dice que necesitamos mejores instituciones y que esto pasa por reformas a nuestras leyes. Sin embargo, nuestra transición democrática es también la historia de ciclos de reforma institucional que no se traducen en un mejor desempeño o mayor inclusión. Solamente entre las 59ª. Y 62ª legislaturas del Congreso, lo cual abarca desde la segunda mitad de 2003 hasta 2014, se han aprobado 916 reformas constitucionales y legales. Lo cual equivale a 70 reformas por año. Mucho ruido para tan pocas nueces. Muchas reformas para continuar atrapados en una profunda degeneración institucional.
Esta semana el gobierno federal, pasmado ante la profunda crisis política que enfrentamos, contradictorio en sus acciones y discurso, ha intentado reaccionar argumentando la necesidad de mejorar nuestro marco legal para enfrentar la violencia y la acción del crimen organizado. Algo que ha hecho recurriendo a una fórmula que no funciona: impulsar reformas legales reactivas, exigir legislación al vapor y evadir cualquier debate serio sobre las consecuencias esperadas del cambio institucional.
¿Qué es lo que propone el Ejecutivo en su iniciativa de reforma constitucional? El proyecto turnado al Senado esta semana se enfoca a modificar los artículos 21, 73, 104, 105, 115, 116 y 123, con el objeto de: 1) Desaparecer las policías municipales y establecer el Mando Único Policial Estatal. 2) Facultar al Congreso para expedir leyes para homologar criterios y procedimientos en materia de seguridad pública, definir conductas a ser tipificadas en leyes generales y distribuir competencias de investigación, así como modificar el esquema de coordinación en la materia para orientarlo hacia uno centrado en cooperación entre la Federación y las entidades federativas. 3) Establecer los criterios bajo los cuales la federación podrá asumir totalmente las funciones municipales cuando existan “indicios suficientes” de que las autoridades han sido infiltradas por el crimen organizado.
Como puede verse, esta reforma involucra tres reformas de diferente alcance, cada una de ellas compleja en sí misma: Redefinición de las competencias de la federación y los estados en materia de seguridad pública, un nuevo modelo de organización de las policías y la desaparición de la autoridad municipal ante la infiltración del crimen organizado. Tres reformas cuyas consecuencias exigen una discusión a fondo en el Congreso y no la aprobación fast track en un periodo extraordinario de sesiones.
Algunas preguntas: ¿Cómo piensa el gobierno federal garantizar que bajo el nuevo modelo las policías estatales no serán infiltradas por el crimen organizado? ¿Es conveniente desaparecer a las policías de todos los municipios, acaso es lo mismo Cocula que Monterrey, Iguala que Puebla? ¿Qué tipo de controles democráticos es necesario incorporar al nuevo modelo policial? ¿Qué tipo de indicios son “suficientes” para que el Fiscal General de la República justifique que es necesario que la Federación asuma las funciones municipales? ¿Si la seguridad municipal estará a cargo de los gobernadores, cómo van a rendir cuentas en los casos en que exista infiltración del crimen organizado? ¿Tiene capacidad realmente la Federación de asumir las funciones municipales en todos los casos en los que exista infiltración del crimen organizado? ¿Qué va a ocurrir cuando existan “indicios suficientes” de que un gobierno estatal ha sido infiltrado por el crimen organizado, como quedó en evidencia en el caso de Michoacán?
La propuesta del Ejecutivo refleja la desesperación de una administración rebasada por una crisis política que, si bien se detona ante la desaparición de los estudiantes de Ayotzinapa, en los hechos se ha agudizado gracias a los errores y los escándalos generados desde la Presidencia de la República. ¿Se requiere una profunda reforma institucional en materia de seguridad pública? De eso no cabe duda. Preocupa la visión centralista y autocrática de un modelo que asume que habrá municipios menos coludidos con el crimen si se envían procónsules a gobernar en nombre de la Federación. Preocupa más la tentación de concentrar atribuciones sin mejores mecanismos para rendir cuentas y castigar la corrupción también en entidades federativas y en el gobierno federal.
Superar nuestra gran degeneración exige reformar malos diseños institucionales, pero es también imperativo hacerlo sin crear esquemas peores.